內蒙古推進產業結構轉型升級情況的調研報告

趙云平++司詠梅++程利霞++吳露露

摘 要：剛剛閉幕的黨的十九大提出：必須堅持質量第一、效益優先、以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。內蒙古自治區第十次黨代會及十屆二次全委會對內蒙古推動產業結構轉型升級工作做出了戰略部署，目前各地各部門正圍繞落實會議精神加緊開展工作。但內蒙古經濟增長的支撐格局、發展方式、產業組織結構、增長動力結構都還存在諸多問題，工作中也面臨著諸多現實困難，轉型升級工作仍然任重道遠。

關鍵詞：產業結構 轉型升級 對策建議

內蒙古自治區第十次黨代會落實習近平總書記視察內蒙古講話精神，作出了加快推進產業結構轉型升級的戰略部署。十屆二次全委會進一步明確了“‘七網同建強基礎、‘七業同興促轉型”的推進路徑。為了全面了解自治區第十次黨代會及十屆二次全委會精神落實情況，內蒙古發展研究中心對部分盟市推動產業結構轉型升級情況進行了調研，現將有關情況及建議報告如下：

一、內蒙古產業結構轉型升級工作呈現新局面

自治區第十次黨代會召開以來，在自治區黨委政府的堅強領導和強力推動下，各盟市圍繞落實會議精神，結合盟情市情，重新思考和定位發展戰略，并通過編規劃、謀項目、引投資、促開工等措施加大工作力度，內蒙古產業結構轉型升級工作呈現出新的局面。

（一）緊迫感和主動性空前增強

目前內蒙古各地區、各部門推動產業結構轉型升級的積極性、主動性空前增強，動力主要源于三個方面：一是自治區第十次黨代會的正確引領。自治區第十次黨代會尤其是十屆二次全委會提出“‘七網同建強基礎、‘七業同興促轉型”的發展戰略，使內蒙古產業結構轉型升級的路徑更加明確、方向更加具體，各盟市圍繞落實第十次黨代會精神開展工作，取得了事半功倍的效果。二是巡視“回頭看”的有力督促。中央巡視組巡視“回頭看”反饋意見使內蒙古產業結構轉型升級工作從經濟問題上升到政治高度，對各級各部門形成了強有力的督促。三是經濟發展新常態的進一步倒逼。隨著宏觀經濟增長速度持續放緩，資源型產品市場及價格回暖乏力，部分地區對于依靠傳統優勢再現增長輝煌的期望逐漸降低，培育新動能、拓展新空間逐步成為各地區保增長的共識。

（二）“七網”“七業”全面啟動

各盟市結合當地發展實際，適應外部經濟趨勢，圍繞落實自治區第十次黨代會和十屆二次全會精神，重新謀劃當地發展戰略，并在推動產業結構轉型升級方面采取了一系列新舉措。一是積極編制并實施有關規劃。目前大部分盟市都編制完成了“七網”建設規劃和“七業”發展規劃，已進入規劃實施階段。二是著力推進規劃和項目落實。全區上下大力加強重大項目的集中開工建設，全面發起“七網”同建會戰，加快掀起“七業”同興熱潮，一系列新項目建設和新業態發展為產業結構轉型升級提供了強有力支撐。

（三）探索出一系列好思路、好做法

各盟市立足于自身發展階段、資源優勢和區位條件等特點，結合國家、自治區戰略和宏觀經濟趨勢，積極探索并走出了一些獨具特色的產業結構轉型升級道路。阿拉善盟基于對自身“既非糧倉、也非牧場、更非礦山”的盟情認識，積極推進工業集中發展、農業收縮發展、牧業適度發展，突出發展沙產業、全域旅游等特色優勢產業，集中力量打造阿拉善經濟開發區。通遼市充分發揮蒙醫藥研究基礎較好和內蒙古民族大學的人才及學科優勢，全面構建蒙藥科研機構、蒙醫醫療機構、蒙藥生產經營企業為基本要素的蒙醫藥產業集群，產業轉型升級實現了良好起步。

（四）產業結構優化勢頭進一步鞏固

通過近年來持續推動傳統產業新型化、新興產業規模化和支柱產業多元化步伐，內蒙古產業結構已經出現了積極向好勢頭。如產業結構“一煤獨大”格局有所緩解，煤炭對工業增長的貢獻率由33.6%下降到19.6%，稀土新材料、新能源發電、裝備制造業等新興產業增速明顯高于工業平均增速；2016年服務業對GDP增長的貢獻率已達47.2%，金融保險、信息咨詢、電子商務等新型服務業態成長迅速。

二、內蒙古產業結構轉型升級仍然任重道遠

盡管內蒙古產業結構轉型升級工作取得了一定成效并出現了積極向好勢頭，但受特定的資源稟賦、產業基礎和支撐條件所限，內蒙古產業結構轉型升級仍然任重道遠。

（一）傳統產業轉型慢、新興產業培育難，多元發展、多極支撐的增長格局仍未形成

一是資源型工業為主導的單一產業結構仍未根本改觀。2016年內蒙古能源、冶金、建材、化工等資源型行業增加值合計占規模以上工業增加值的比重仍達73.8%，對工業增長的貢獻率達78.3%，占GDP的比重達33%。二是新產業、新業態對經濟增長的貢獻微弱。2016年全區戰略性新興產業增加值738.5億元，同比增長6.9%，占地區生產總值比重僅為4.82%，不足全國平均水平的一半，與國內發達省市差距更為明顯。

（二）產業層次初級化、產品特色低端化，挖煤賣煤、挖土賣土的發展方式仍未改觀

內蒙古主要工業產品以原材料和初級加工產品為主，產業鏈條短、精深加工不夠，在區域產業分工體系中處于低端低效環節。全區包括煤轉電在內的煤炭就地轉化率僅為45%，始終未能突破50%的期望值。煤化工基本處于肥、油、氣、醇等原材料生產環節，冶金工業基本處在冶煉環節，下游加工制造業明顯滯后。全區農畜產品加工轉化率僅為58%，遠低于77%的全國平均水平。服務業以傳統服務業為主，生產性服務業、現代服務業發育嚴重不足。

（三）地方龍頭弱小、中小企業不足，帶動有力、配套得力的產業組織結構仍未形成

內蒙古產業組織結構存在的問題：一是我區自主的地方龍頭企業發育嚴重不足。內蒙古各支柱產業中的大型企業基本以央企為主，央企的產品研發、科技創新等活動基本都在總部進行，對內蒙古轉型升級的帶動作用有限，內蒙古基本處于有支柱產業而沒有支柱企業的尷尬境地。二是民營中小企業發展嚴重滯后。民營中小企業發展仍然面臨諸多經營壓力，資本、土地、用工等要素成本持續維持高位，融資難、融資貴等問題尚未根本破解。

（四）投資一馬當先，消費出口乏力，多輪驅動、協同發力的增長動力結構仍未形成

一是內蒙古投資拉動型的增長模式一直沒有發生轉變。新世紀以來內蒙古固定資產投資規模增速始終高于生產總值增速5個百分點以上，投資對生產總值增長的貢獻率始終維持在75%以上。二是消費對經濟增長的貢獻較低。內蒙古城鄉居民收入長期低于全國平均水平，且差距越拉越大。收入水平低加上人口規模小，消費拉動我區經濟增長的能力始終很微弱。三是出口負拉動且逐年下降。內蒙古經濟外向度一直偏低，對外貿易規模較小。進出口總額占地區生產總值的比重呈逐年下降的趨勢，對外貿易依存度已從2000年的10.9%下降到2016年的4.1%。

三、影響內蒙古產業結構轉型升級的主要因素

通過調研發現，目前影響內蒙古產業結構轉型升級工作進展的因素是多方面的，既有客觀方面的困難，也有主觀方面的原因。

（一）觀念滯后制約戰略謀劃

部分地區對產業結構轉型升級的緊迫性仍然認識不足，突出表現在部分地區對過去的資源開發模式至今難以割舍。許多地區在謀劃發展戰略時注意力過多地盯在了礦產資源優勢，對支柱產業發展衍生的市場機會、區域環境變遷引發的分工機會重視不夠，喪失了許多接續替代產業成長壯大的機遇。由于認識上有誤區、行動上有怠意，造成工作中創新不夠、方法不多，許多地區既不知道往哪轉，也不知道如何轉。

（二）現實困難影響路徑選擇

在目前經濟增速持續下行背景下，各盟市、各旗縣財政收入增速不斷下降，可用財力總量減少，而民生及公共服務、城建及基礎設施等剛性支出持續增長，財政收支矛盾日益突出。在既要調結構、促轉型，又要穩增長、保就業的多重壓力下，許多地區在短期保持增長與長期轉型升級的抉擇中更傾向于短期經濟增長，在招商引資過程中更傾向于資源開發等能夠盡快帶來GDP和稅收增長的項目，從而遲滯了產業結構轉型升級的進程。

（三）人才短板制約轉型條件

調研中無論是企業還是地方政府，對制約轉型升級反映最多、最強烈的問題是人才問題，尤其是科技人才問題。一是外部人才引進仍然困難重重且效果不佳。由于內蒙古經濟社會發展滯后，創新創業環境欠佳，事業成長前景有限，存在著“外部人才引不來、來了留不住”的問題，項目經費花完拍屁股走人現象時有發生，有些重金聘請的外部研發力量但作用不大。二是內蒙古自己的研發力量難堪重任。內蒙古在資源型產業高速增長時期，戰略方針上存在著重大失策。當初為了“大干快上”，大部分項目的規劃、設計、施工、運營都以區外力量為主，區內的大學、科研院所的參與程度較低，導致內蒙古的大學、科研院所未能隨著產業成長而成長，在目前轉型升級需要創新體系發力的時候，當地的大學及科研院所卻無力擔當。

（四）政策不實導致效應銳減

盡管目前各級各部門出臺的支持性政策文件很多，但管用的不多，其原因既有政策本身的實用性問題，也有政策的難落實問題。如科技創新政策，盡管近幾年國家和自治區相繼出臺了若干支持性政策，但一些地區和部門存在著“以會議落實會議、以文件落實文件”的現象，很多政策文件上下一樣粗，缺乏針對性和可操作性，政策相互掣肘現象也時有發生。此外，還存在著一些地區爭取到政策不會用問題。有些地區對政策內涵理解不深不透，更不會利用，導致概念滿天飛，成效不明顯。

四、促進內蒙古產業結構轉型升級的對策建議

習近平總書記視察內蒙古重要講話中提出的“五個結合”指明了我區產業結構轉型升級的總要求，自治區第十次黨代會明確了內蒙古產業轉型升級的總方向。下一步內蒙古推動產業結構轉型升級就是要按照這些既定思路和方針持續落實，但在具體工作推動中還需要從以下幾個方面進一步加大力度：

（一）下大力氣培育和建立自主研發體系

產業層次越向中高端延伸，對人才科技要素的依賴程度越高，習近平總書記也強調內蒙古轉型升級必須與創新驅動相結合。但創新意識不夠、創新能力不強、創新體系不完善仍然是制約內蒙古產業轉型升級的最大短板。鑒于外部研發體系靠不住的窘境，內蒙古必須在自主研發體系的建設和提升方面下更大功夫。為此，內蒙古在下一步推動產業轉型升級過程中，一定讓全區的大學、科研院所積極參與進來，讓全區的大學及科研院所能夠隨著產業轉型升級推進而科研創新及成果轉化能力提升，形成內蒙古隨時能夠用得上、靠得住的自主研發體系。這既是破解目前轉型升級創新之困的現實之舉，又是利于長久持續發展的先見之舉。

（二）通過重組盡快培育幾家地方行業龍頭

鑒于央企對地方經濟發展帶動不足的實際，內蒙古在進一步完善與央企合作機制的同時，有必要在優勢特色產業領域通過產業重組培育一批規模實力雄厚的地方國有大型企業。首先是鼓勵同行業企業之間的戰略重組，進一步提升產業集中度。其次是支持上下游企業之間的重組，如煤電、煤電鋁、煤電化等企業重組，進一步放大一體化產業鏈的低成本優勢。通過產業重組傾力打造幾個實力雄厚、業態高端、體制機制創新的本土航母企業，形成一批在自治區具有創新研發帶動引領能力的行業龍頭。

（三）提升政府和企業應用金融工具的能力

隨著我國經濟新常態的持續，地方政府財政收入減少、債務支出壓力加大的趨勢比較明顯，用足用好用活金融手段對于破解轉型升級的資金瓶頸意義重大。目前許多企業甚至地方政府領導對資產化證券化、互聯網金融等新興金融工具既不了解、也不會用，企業及項目主要依靠銀行間接融資，渠道單一且成本較高。各類政府產業引導基金發育不足且管理不好，很多引導資金因找不到合適項目而貸不出去，引導基金撬動和放大社會資本的效應較弱。為此，建議自治區有關部門組織加大對政府官員和企業家群體的金融知識培訓力度，提升了解和應用現代金融工具的能力。

（四）加快推進現有工業園區優化與提升

產業越向后端加工制造業延伸就越需要集群發展，工業園區作為內蒙古產業集中集聚發展的重要平臺和載體，在布局方面存在分布散亂、建設和產出水平低、同質化競爭嚴重等問題，對于產業結構轉型升級十分不利。建議撤并一批小而散、環保不達標的工業園區，把十個指頭握成一個拳頭，集聚力量發展一批產值過千億的大型產業集中區。建議各個盟市選擇一兩個條件比較成熟、開發潛力較大的開發區、工業園區進行集中打造，建立科學的利益機制引導要素集中投入，按照產城融合的思路發展產業集聚區。

（五）重新考量內蒙古大規模建設電力外送通道戰略

主要基于兩個方面考慮：一是從目前看，電力外送通道建設推進難度較大。由于目前各用電大省更傾向于自建電源點，加之近幾年沿海省市核電發展較快，建設電力接入通道吸引力不大。二是從長遠看，電力充足、電價較低是內蒙古最大的競爭優勢。如果把大量廉價的電力資源都輸送出去，短期內會對電力產業發展和煤炭資源轉化形成一定的拉動作用，但對內蒙古承接產業轉移極為不利。因此，內蒙古需要轉變單純挖煤、發電、輸電的思維定式，進一步強化煤電用一體化思路，通過電價洼地效應，吸引能源密集型產業向我區轉移集聚，加快形成煤電用一體化的全產業鏈競爭優勢。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心 ）

責任編輯：張莉莉