基于目的性價值角度的政府生態環境治理機制的構建研究

王玉偉 錢亮亮

摘要：隨著經濟的迅速發展，我國已經成為世界經濟強國，但原有的經濟增長模式導致的生態危機，已經成為制約我國經濟和社會進一步發展的主要因素。在此背景下，開展生態文明建設勢在必行，而政府生態環境治理是實現生態文明建設的關鍵，因為政府是生態文明建設的主導者和生態文明理念的倡導者。本文主要從生態文明建設和政府生態環境治理的共同目的性價值向度，來探討和梳理政府的生態環境治理，來創新構建一套高效、運轉靈活的政府生態環境治理體系。

關鍵詞：生態環境；政府治理；機制構建

20世紀60年代以來，全球生態環境不容樂觀，氣候變暖、水土流失、草原退化、森林資源銳減、生物多樣化減少、水污染和大氣污染嚴重，這些生態環境問題，使人與自然之間的關系緊張，正把人類逼進史無前例的生存困境之中。同樣，生態環境問題也是制約我國經濟和社會進一步發展的重要問題。

自黨的十七大提出生態文明建設的概念以來，生態文明建設無論是理論創新領域還是在實踐探索方面，都逐步進入快軌道。十八大提出，生態文明建設是“五位一體”的總體布局的重要組成部分，要求建立完善的耕地、水和環境保護制度，健全環保責任追究制度和損害賠償制度等，將生態文明指標納入經濟社會發展評價體系。黨的十九又明確提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”。雖然實踐性工作在不斷的推進中，但是我國的生態環境總體狀況并沒有得到扭轉，筆者認為該狀況形成的關鍵還是在政府治理，比如涉及政府管理機制、政策制定以及法規執行方面存在著執行不徹底，甚至失敗的境況。因此，我國進行生態文明建設的關鍵就在于政府生態環境治理。

一、生態文明建設與政府生態環境治理的目的性價值向度

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，其本質就是就是將可持續發展提升到綠色發展的高度，追求人與自然的和諧、人與社會的和諧以及人自身的和諧。政府是生態文明建設的主導者，通過制定生態環境的法律政策、運用行政調控和行政強制等手段，對自然資源進行合理利用和保護，并減少生態破壞的行為，實施有效的生態環境治理，從而實現人、社會與生態系統的良性循環和可持續發展。由此可見，生態文明建設與政府生態環境治理的目的性價值向度是一致的，即都是要實現人的全面發展和可持續發展。

1.目的性價值之一：人的全面發展

隨著生態危機的加劇，人和社會便開始反思與自然的關系，意識到人類的事務必須與自然協調一致，開始在責任的基礎上調整自己的行為，按照自然的規律來開發和利用自然，實現人的全面發展。

我國在進行生態文明建設和政府生態環境管理時，首先要樹立正確認識人與自然的關系，要實現人與自然的和諧共同發展，就必須正確利用、改造和保護自然。若不能正確對待自然，自然會反作用于人類，所以我們科學地處理人與自然的關系。改變原有的消費方式和經濟增長模式實現利用和改造自然，例如倡導綠色消費和發展循環經濟；通過公共權力政府制定環境保護的法律和政策，建立生態環境監管制度、生態保護補償機制、政績考核制度、生態責任追究制度等實現保護自然。其次，妥善處理人口、資源、環境和發展的關系。經濟發展是基礎，生態文明是條件，社會公平是目標，三者同時發展，才能實現人的全面持續發展。第三，用邊際效用理論來看，無論是生態文明建設還是政府生態環境治理都是為了提高人民生活質量、促進人的全面發展，都有利于提升人民的幸福感。但兩者的邊際效用是負相關性的，當物質財富比較匱乏時，物質財富的增加的邊際效用高，相反，當物質財富比較充裕時，生態環境改善的邊際效用高。

2.目的性價值之二：可持續發展

目前我國的發展觀是可持續發展觀，從生態文明角度看，包括三個方面意義：首先，發展的可持續性，即當代的決策和行為不得危害未來自然資源的需求和整體發展，保持發展的連貫性和可持續性；其次，發展的協調性，即大自然提供的資源和環境等生命支持功能是人類生存和發展的基礎，保持經濟發展、社會發展和人的發展與自然生態之間的協調統一；最后，發展的公平性，即不僅在當代和后代人之間，還要求國家各地區之間、國與國之間在自然資源的開發和利用、環境保護等方面相互協作、公平發展。

可持續發展的前提條件就是資源和環境。發展的同時必須保護和改善生態環境，保證以可持續的方式使用自然資源和環境成本，使發展控制在生態承載能力之內。可持續發展強調了發展是有限制的，沒有限制就沒有發展的持續。生態可持續發展同樣強調環境保護，但不同于以往將環境保護與社會發展對立的做法，可持續發展要求通過轉變發展模式，從發展的源頭、從根本上解決環境問題。這些都離不開生態文明建設和政府對生態環境的有效治療。

二、政府生態環境治理機制的構建與創新

從目的性價值來看，生態文明建設與政府生態環境治理有著共同的價值向度。我國政府應以這個價值向度為切入點，結合實際情況，構建并運行一套有中國特色的并行之有效的生態環境治理機制。

1.優化生態環境決策機制

在生態環境治理中，政府起著決定性作用，所以決策機制直接關系著環境政策的有效落實，關系著人的全面發展，關系著社會、經濟的可持續發展。首先健全環境專家咨詢和論證機制。因為環境政策具有高度的復雜性和不確定性，并且多種價值觀念并存，所以在進行與環境相關的決策時，通過專家會議法或德爾菲法、或直接邀請具有一定權威的環境專家進行咨詢，集合各方專家的理論、信息、經驗，以及其不同的價值觀、不同視角和評判標準，可以使決策更科學性和可行性。其次建立嚴格的決策程序。決策過程是一個嚴格、縝密的過程：政策認定與目標確立、項目背景及可行性調查、擬定生態治理方案、相關專家咨詢及技術論證、評估和優化方案、報請政府審批及政策公示、政策執行、跟蹤調查和群眾監督、根據反饋修改和完善政策。通過制定相關的制度法規對環境決策程序加以規范。并在整個決策過程中，集體決策成員都應充分發表自己的意見和建議營造一個寬松、平等的氛圍。最后完善決策制約機制。為保證決策的民主性和科學性，減少政府環境政策的失誤，就要建立及時的糾錯機制，健全政策決策責任認定和追究制度，規范責任追究的程序。

2.規范環境政策執行機制

政策執行是整個環境政策實施過程的關鍵，是實現預期目標的基本環節，可以體現政策的引導、約束、協調的功能和政策本身的價值。然而，政策執行也是一項極為復雜的社會實踐活動，由于種種原因會導致偏離政策目標的政策失控或者政策執行的效果不盡人意。首先要使環境資源執行資源化。環境政策執行過程中，不僅涉及環境政策制定者和執行者的責任、權利及相關利益利問題，還與整個生態環境市場直接相關的信息、資金和技術以及投資主體，因此有必要在環境政策執行和落實過程中，對這些政策資源調配和控制。其次要加強環境政策執行的透明度。一般而言，環境政策是環境治理的基本理念，都會涉及多數人的當前利益和社會發展的長遠利益，因此各級政府致力構建開放透明的治理環境，將所有政策執行的內容、標準、程序以及懲戒辦法放在“陽光下”，比如建立負面清單、應用好新媒體，自覺接受來自社會各方面的監督，提高政策執行的效率和質量。

3.構建生態績效管理機制

我國以往的政府績效方面偏重于經濟效益的提高，而忽視同等重要的生態效益。生態管理績效機制的關鍵在于要改變目前以GDP為衡量指標的績效評價與考核體系，改變經濟增長方式，將生態文明的關鍵指標納入到整個政府管理的考核體系中。所以應該構建基于生態文明建設的綠色GDP績效評估指標體系。這個評估指標體系從四個方面進行設計：（1）經濟指標。環境政策在執行的過程中，從生態治理系統，到每個部門、每個項目，都要考慮成本和效益，要進行成本核算，以盡可能少的投入來維持政府管理和行政服務活動的政策進行。（2）生態指標。民眾對生態治理的滿意程度、生態系統穩定評價、生態風險評價、生態環境承載能力評價、群眾性環境訴求事件發生的數量等都是生態環境質量指標的重要內容。（3）效果指標。政府生態環境治理的效果和作用如何，是衡量政府在該工作中的工作績效的重要標準，能體現政府在進行生態治理過程中的努力程度。環境損益減量指標、清潔生產工藝采用率、森林覆蓋率、環保投資增長率、三廢處理率等都屬于政府生態治理的效果指標范疇。f41社會公平指標。公平指標是政府生態治理過程中，就生態資源的利用和產出利益所質疑其公平性的而言的，包括人與人之間公平、組織之間公平、享受的機會公平和代際之間公平。政府在實施生態環境治理過程中要保證不同個人和組織都能夠享受到相應的服務，例如政策和資金對生態破壞嚴重地區進行傾斜、保障弱勢地區和弱勢群體的正當生態權益等。

4.構建和完善生態協商民主機制

生態環境治理是人、社會和自然通過合作、協商，確立認同的共同目標來實施對公共事務管理的良性互動過程；協商民主機制鼓勵人們積極參與社會建設的各方面，生態協商民主的政治維度是環境治理領域的政治協商模式，強調的是生態環境治理各個主體的平等協商、生態資源利用的配置和協調，通過制度建設和實踐來實現生態社會利益需求的合理分配。所以要建立和完善我國生態民主參與機制：要繼續完善生態民主參與法律制度；加強環境信息公開制度；推動非政府環保組織的發展。

5.健全生態環境監督機制

首先要強化權力機關行政內部的監督，減少權力被濫用的危險程度：改變原有的雙重領導制，使環境監察部門具有獨立地位；擴大環境監察部門的職權范圍，給予環境監察部門一定行政處分權和經濟處罰權；擴大環境監察部門的職能范圍，要加強事前、事中和事后三位一體全方位的監督體系，不能等生態事件發生后才治理。其次是加強社會輿論監督：構建輿論監督責任制度，以法律和制度的形式來明確輿論監督的權利、義務及相關程序；完善各種傳播媒體的輿論自律，提高輿論監督的有效性。最后應該整合和健全各種監督機制，打破以往各自為政的格局，形成多層次、全方位和強有力的監督體系。

6.健全生態危機管理機制

由于世界人口的增長，工農業生產的發展，加上戰爭和社會動亂，人類干預自然界的規模和強度不斷地擴大和深化，全球多處出現森林覆蓋面積縮小、草原退化、水土流失、沙漠擴大、水源枯竭、環境污染、環境質量惡化、氣候異常、生態平衡失調等等現象。這些現象的出現，增加了事關存亡的危急性事件發生的概率，由此引發的沖突事件極易造成社會和政治危機。例如紀錄片《穹頂之下》播出之后，引發了社會的廣泛熱議和對霧靄背后凸顯的生態危機的思考。生態環境危機實質上是現代文明下的社會經濟發展與生態環境系統之間的矛盾沖突導致的。隨著社會經濟與環境資源等自然生態系統之間的關聯性越來越強，誘發生態環境危機的因素增多，擴展速度加快，容易形成“蝴蝶效應”。現在的生態環境危機不只局限于生態領域，逐步設計到政治、經濟、文化、國家安全等領域，這些都考驗著政府生態環境的危機管理水平和能力。面對生態環境危機，政府應當首先建立健全一套科學的、可行的生態預警機制，對生態事件防患于未然；其次健全生態危機中的決策與行動機制，發生危機時，能迅速、及時做出反應，將危害程度降至最低；最后建立客觀、公正的反饋和評估機制，政府及時總結經驗和教訓，以避免類似生態危機的再次出現。

無論是生態文明建設還是政府對生態環境的治理，兩者有共同的價值向度，反映了人們對生態文明建設及政府生態環境治理的熱切期待，也反映了人類最終所追求的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬。因此，建立健全并運行一套行之有效的政府生態環境治理機制，是我國生態文明建設中政府生態環境治理的關鍵和核心，對我國建立高效、運轉靈活的政府生態環境治理體系有重要作用和深遠影響。