公私合作伙伴關系中的利益相關者管理研究

劉曉燕

摘 要： 對于公私合作項目而言，政府政策的效率是基于平衡多個利益相關者的價值而實現的。但迄今為止，我國PPP利益相關者管理卻研究有限。在公私合作項目中，公私合作項目的相關者各方既存在共同利益，又存在差別利益。解決公私合作中利益相關者的價值沖突，有助于政府減少公私合作失敗的風險，實現合作共贏的局面。

關鍵詞： 公私合作： 利益相關者； 管理

中圖分類號： F062.6 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.04.009

一、公私合作伙伴關系中的利益相關者

雖然利益相關者管理被視為公私合作伙伴關系（PPP）的主要成功因素之一，但迄今為止，我國PPP利益相關者管理卻研究有限。“利益相關者參與”現在已經取代了在基礎設施發展背景下更有限的“公眾參與”。一般來說，利益相關者是受PPP項目影響或影響項目發展的個人或組織。因此，了解他們的投入是項目開發過程的重要組成部分，衡量利益相關方的意見以更好地促進一個能夠滿足利益相關者需求的PPP項目的開發，實現強有力參與以幫助項目倡導者和利益相關者進行有效溝通。利益相關者可以分為兩個部門：公共部門（政府部門、作為消費者的公眾、第三方中介咨詢和監管機構）和私營部門（項目公司和投資者）。這兩個部門的目標不一致，常常相互沖突。公共部門的目標是社會福利最大化，這是基于公共利益最大化而言的。另一方面，私人公司追求利潤最大化。假如利益相關者反對，會導致項目無效或實施無效（El-Gohary等人，2006）。曾經由于利益相關者的反對，美國的PPP交通舉措以失敗告終。失敗主要是因為公眾不知道公私合作的概念，對公私合作沒有足夠的教育認知，也無法獲得公私合作提案中所記載的詳細信息而造成的信息不對稱下的認知障礙。

利益相關方的反對主要來自于項目所需參與PPP的不同利益相關者的期望差距。在項目開發過程中，所有利益相關方都參與其中，但是參與方式也是不同的，不同利益相關者關注PPP項目建設活動的方式是不同的，影響力也是不同的。利益相關者可能對監測和評估與其所在特定領域相關的項目影響感興趣，以確保其影響不會超過計劃階段所考慮的影響。

在我國政府大力推進PPP項目的背景下，有必要對涉及的利益相關者進行識別和分析，確定要傳播給他們的信息，規范他們所需的投入，確定合法的利益相關方角色，以及在整個項目執行過程中確定適當的監督制度。解決利益相關者識別過程是參與PPP項目的基石，因為它是將利益相關者投入納入決策過程的第一步。這就包括公共信息傳播方法，利益相關者參與制度以及培訓和鼓勵利益相關者參與的制度保障。

利益相關者是一個組織或個人，他們會直接或間接地影響發展PPP項目進程。利益相關者可以分為直接利益相關和間接利益相關，直接利益相關者一般分為居民，用戶和企業三個主要子域。他們也可以進一步分為負面影響利益相關者或正面影響利益相關者。間接的利益相關者是一個不受項目直接影響的組織或個人，但是可能希望參與并在項目開發過程中提供意見。這包括社會機構，環保人士和媒體代表等各種行為者。

我國公私合作伙伴關系中利益相關者涉及中央政府（發改委、財政部）、地方政府、國有企業、私營企業、公眾、非政府組織等不同群體，在PPP項目中每個利益相關者的角色都是至關重要的，而他們會有不同的方式和途徑來影響公私合作項目的進展和效率。政府部門作為利益相關者中主導的一方，要溝通PPP項目的目標，協調各方的利益，作為政治決策者批準法律法規和規章，批準PPP實施的決策標準。消費者愿意為公共產品和服務支付費用，并對公共產品和服務的質量和服務水平進行識別。私營部門為PPP項目運作提供資金，遵循招標過程的規則和程序。私營部門參與建設、設計和維護，根據與政府部門的協議，確認公司在項目建設、設計和維護方面的需要和目標。第三方中介咨詢和監管機構對PPP運作的每一階段進行監管，為PPP項目提供公正的評估并提出建議，作為獨立的第三方和促進者在參與者之間達成更好的合作。

公共部門對于PPP項目的相關風險識別能力以及地方政府對于公私合作的理解偏差，政府與私營部門合作的社會支持系統不健全，公共和私人部門之間不合理的風險分配，政府官員的腐敗風險，普通市民的鄰避風險導致的公眾反對，上述風險的存在可能使得投資者對PPP項目的熱情不高、項目團隊缺乏管理經驗、低信任度以及與政府部門的協調不力、缺乏設計。這些情況的存在如果未能在這些利益相關者之間建立和諧的關系，會增加項目中反對、拖延或失敗的風險。

因此，如何識別、理解和解決公私合作中利益相關者的價值沖突，以及如何整合現有的公私合作系統有效性和現有的PPP項目運作方法都需要仔細考慮。政府需要有效分析利益相關者行為的行為原則以減少合作失敗的風險。

二、利益相關者的態度

在公私合作項目中，公私合作項目的相關者各方既存在共同利益，又存在差別利益。從橫向來看，政府作為項目發起人，基于財政壓力和城鎮化快速發展帶來的基礎設施建設需求壓力而建設PPP項目，政府追求公共利益最大化；企業方面參與公私合作對公共基礎設施進行投資，主要目的在于獲得原來政府投資的基礎設施領域的回報或者擴大企業自身影響力。兩者的出發點不同，對于企業而言，追求利潤最大化和市場占有率最大化。中央政府財政部PPP中心的PPP中心報告稱，到2016年3月底，PPP項目計劃平臺的實際執行率僅為21.7%。主要原因是PPP項目的低回報阻礙了私人資本參與。我國許多PPP項目是非營利項目，這意味著該項目本身無法產生運營收益。即使項目有利可圖，該項目的利潤來源主要還是消費者付費或政府補貼。然而，在中國當前的經濟下行壓力下，公眾的消費水平較低，政府的財政壓力較大，這就意味著很難滿足社會資本對公私合作項目更高預期收益的需求。另外，地方政府在很多高市場收益的項目上又處于壟斷狀態，地方政府不愿出讓壟斷行業項目，社會資本無法獲得高回報，參與意愿普遍不足，而且適合合格的運營主體缺位。endprint

對社會組織而言，目標是實現社會使命。對于我國公眾而言，與美國或英國不同的是，我國政治文化要求“大政府”。也就是說，公眾認為政府應該提供各種公共服務。私營部門不可靠，因為他們想做的是賺錢。在這種情況下，公共對于推廣公私合營并不容易理解。

縱向來看，中央政府在提供有利的政治、社會和經濟環境，以及為PPP項目提供有效的制度框架方面發揮了關鍵作用，可以緩解風險，使參與者獲得“雙贏”的結果。不同層次的政府之間也存在價值沖突。各級地方政府本身就具有多元和復雜的目標，各地各級地方政府由于歷史積淀、經濟發展、社會基礎的差異，也并非同質，這導致了各地方政府發展PPP項目的不同出發點，既有為了發展地方經濟擺脫債務壓力，又有為了提高政府效率，也有為了政績的需求而推進PPP項目。例如，中央政府可能關心PPP項目是否有助于實現可持續發展，而地方政府可能會擔心PPP項目是否會減輕他們的財政負擔和促進經濟增長。另外，因為地方政府官員出于政績考量，對于新建項目熱情度高，而對于存量項目由于無法和政績掛鉤，所以地方政府投入意愿較低。然而，相信越來越多的PPP項目將在未來幾年發布到市場。原因在于地方政府的財政壓力與基礎設施供給圧力。

地方政府的不同訴求造成了PPP契約執行中的不確定性，以及PPP參與方會預期利益受損，不利于項目整合、推進、運營。各方目標不一致并不意味著合作無法進行，因為很多時候參與各方的地位并不一定是平等的，目標沖突的某一方在合作中可以扮演關鍵角色，從而推進組織合作（汪錦軍，2012）。對于公私合作項目而言，政府政策的效率是基于平衡多個利益相關者的價值、利益而實現的。

在PPP項目實踐中，政府擁有權威資源，政府應該制定責權明晰的監管體制，有利于公私合作中的相關利益者在存在利益差異的情況下達成共識、形成基于公共目標的有共同利益的合作伙伴關系，實現合作共贏的局面。

三、利益相關者的利益分配與平衡

利益分配問題是PPP項目合作中最關鍵的問題，只有在利益相關者之間合理分配風險，才能減輕公私合作項目的低效風險。由于利益相關者的背景和動態越來越重要，PPP項目使利益相關者生存環境變得更加復雜。

公共和私營部門是“多樣化的行動者”，在合同的約束下實現“共同商定的目標”（Roumboutsos&Chiara，2009）。公共部門和私營部門之間最大差異的因素是“項目比傳統形式的項目交付更具成本效益”。政府部門在公私合作中的目標是實現公共利益并降低公共服務提供成本，私營部門考慮的主要因素是項目的盈利能力。因此，大多數公眾也認為利潤率應該是私營部門采取的最重要的評估標準，這與政府所要求的相差甚遠。利益相關方之間的互動反應使得政府在利益相關方之間分配責任變得充滿挑戰。

合作伙伴關系中的利益相關者管理首先明確界定風險，并確定哪些利益相關者對合伙企業的風險承擔責任。風險識別、分配的目標是將風險分配給最能控制風險并使公共利益最大化的組織。創建公私伙伴關系的主要原因是將風險從政府轉移到私營部門，但是公共部門不能轉移所有的風險。例如，在建立伙伴關系時，公共機構必須制定監管體系，以減輕對任何一方的任何失敗或歸因于無法控制的力量造成的問題造成服務中斷對公眾產生影響。合作伙伴關系的成功可以決定其繼續向公眾提供服務的能力。

為了應對PPP利益相關者的不同特征，建立允許利益相關者之間分擔責任的治理結構。利益相關方問題常常是利益相關方管理問責不平衡的結果，解決利益相關者的問題要采取適當的利益相關者管理流程，對于PPP的成功至關重要。在公私合作伙伴關系的情況下，存在更復雜的外部利益相關者者。因此，需要一個更具體的利益相關者影響力識別模型，從而能夠為利益相關者分配責任和問責制關系。在不同階段的風險和責任不同，PPP合作伙伴目標存在潛在分歧，利益相關者的互動關系復雜性更高。當地方政府選擇PPP來提供公共基礎設施時，在項目的初始階段，政府主要關注對項目成功具有較大潛在影響力的利益相關者，對于整個項目的生命周期而言需要一個更具體的利益相關者影響力識別的模型，分析利益相關者的屬性確定在PPP項目不同階段的利益相關者，因為隨著時間的推移，各種利益相關者關系或單一關系中的屬性可能會有所不同。一些利益相關者沒有影響力，一些影響者沒有利害關系。這些利益相關者可能對決策產生影響。利益相關者的行為不僅限于目標利益相關者，而利益相關方的回應并不僅限于發起行動的利益相關者（Schrempf-Stirling等，2013）。因此，為管理者能對利益相關者訴求作出回應提供指導，在主要利益相關者之間分配明確的公共責任、私人責任成為問題，從而能夠為利益相關者分配責任和實現PPP問責制。公共和私營部門組織之間的關系是長期的，而不是一次性的關系，常規的良好或服務合同可能會出現的關系。公私合營關系涉及公共和私營部門之間的風險分配，而不是承擔大部分風險的政府。Liet al.（2005）認為能夠在PPP項目風險分配中確定公共合作伙伴應該承擔財產風險和政治風險，大部分項目風險應分配給私人合作伙伴。雙方應分擔關系風險，不可抗力風險和法律變更風險。有些風險類別無法明確分配。風險分配強度取決于具體項目的具體風險，如公共支持水平，項目審批和許可證，合同變更風險以及缺乏PPP經驗的風險。風險分配的標準模式是不存在的，因為項目差異很大。為了滿足風險分配的需要，通過制定激勵措施（Fischer，Alfen，2009）來處理預期的風險分配是有用的。如果沒有正確處理風險，合作伙伴可能會試圖避免任何“關系”的交互，從而在約定的合同條款之外執行最小化的風險。最壞的情況發生在“有一個積極的動機，那就是坐下來，什么也不做，除了合同說的什么”（戴維斯2008）。對公私合作伙伴關系的普遍懷疑是，政府最終會對私人合作伙伴承擔不適當的風險，從而導致對私人部門付出過高的回報。風險監測對于公共部門在合同期間也是必要的，減少或減輕保留的風險，以盡量減少負面后果的可能性。在合同期間了解項目的風險狀況是否隨時間而變化以及合同規定的風險分配是否已被證明是有效的也是非常必要的。PPP項目的不同利益相關者之間的利益可能分歧，政府部門合理的風險分配可以促進相互承認和理解，通過不同參與活動來調整不同利益相關者的目標。提出了許多雖然政府是代表廣大公眾的利益，但是由于信息不對稱、理解立場不同公眾對于PPP項目可行性的評估結果有很大的差異。公共部門既要考慮到私營部門和一般地區公眾的PPP利益，應更加全面地考慮成功因素，以確定PPP是否可行。風險分配的適當平衡確保了對所提供公共服務的更高責任感及其符合公眾期望。如果服務不符合公眾的期望，可能會產生負面的政治后果。endprint

公私合作決策者應形成適當考慮和明確分配預期風險和責任，伙伴關系的利益相關者可能會避免這些陷阱，從而為雙方的合作帶來更有利的協作。在設計和監督公私合作行動時，公共管理人員必須有能力和專門知識來平衡各種經濟、政治和社會因素，合理分配各利益相關者之間的風險。只有在利益相關者之間達成一個較為合理的利益分配方案，才能使得PPP項目成功實施。

四、利益相關者的有效治理

公共和私營部門之間的組織關系，PPP項目的經驗等涉及利益相關者的問題對于PPP項目的成功至關重要。因為利益相關方的管理不善容易導致誤解、沖突、項目失敗。利益相關者的各種需求，合同安排和不同的立場造成了有關各方之間的摩擦。摩擦是造成利益相關者關系不佳的主要原因。公共部門在管理過程中應了解利益相關者的偏好，減少摩擦，實現項目的順利實施。因此，實施PPP項目時，綜合利益相關者的管理過程是不可避免的。

PPP項目所特有的風險包括利益相關者之間的利益沖突。成功的PPP項目應該平衡和滿足所有利益相關方的利益。來自不同部門和水平的公私合作項目的利益相關方對政府應該采取哪些措施來吸引私營部門參與PPP公共服務有不同的看法和觀點。每個利益相關方對PPP的實現都是至關重要的，這不僅是PPP效率的問題，而且對確保所有利益相關者都積極參與是至關重要的。社會、經濟的風險研究和利益相關者的財務目標并不一定是一致的，但一個“雙贏”的解決方案是任何PPP項目的關鍵成功因素（Kinnunen和Aapaoja 2016）。到目前為止，各項研究幾乎沒有考慮到利益相關者在PPP風險分析中所扮演的角色，但是對于PPP風險管理來說，處理利益相關者之間的關系是很重要的，在管理上涉及協調多機構投入和公眾利益的問責管理。

PPP需要平衡利益相關者的利益，更像是一種宏觀層面的伙伴關系，需要一個過程來協調出現的問題并達成協議從而實現公共政策目標。使用PPP和PPP風險管理策略的前提是對利益相關者行為動機的研究。但是利益相關者的行為是可變的。我們不可能總是能夠預測利益相關者的行為。因此，有必要建立一種公私合作的普遍行為準則，以幫助理解和預測在特定情況下的利益相關行為者是如何經常表現的。例如，在合作過程中構建一個談判程序以減少沖突，以及建立一個重新談判原則以避免機會主義行為。合同中應包括具體條款，以明確項目參與者之間的權力、義務和風險的分配。應該確定更有效和動態的PPP治理結構，以便在利益相關者之間共享和分配責任、責任、利益和風險，并考慮成本增加的潛在弊端以及在政治和經濟環境中利益沖突的潛在風險。

對于利益相關者中的地方政府：鼓勵地方政府應用PPP，需要采取與國家政府層面不同的方法。并非所有可用的中央政府研究成果和思路都可以直接應用于地方政府層面。因此需要進一步地研究側重于地方政府采用的合同和選擇過程的工作方法，并考慮PPP如何適應當地政府。

對于利益相關者中的私營部門：發展一系列社會資本作為合作伙伴關系也是至關重要的，從私營部門改善服務質量，滿足服務發展中的創新和創意，公共服務的多樣性。經驗豐富，強大可靠的私營部門的可用性被認為是PPP項目成功的最重要的技術因素。公私合作伙伴關系往往與其他涉及私營部門的政府改革或職能轉變有關。公私合作的前提是基于私營部門、公眾對政府的信任。信任是一個關鍵的成功因素，而不信任會增加人們的感知風險，并有可能決定是否參與。Smyth和Edkins在分析PPP項目的利益相關者行為時已經發現，各方缺乏信任，應采取積極的關系治理。① 信任是至關重要的，它從政治意愿開始，這應該以立法和合同的形式體現。合同關系可以降低公私合作項目的建設、設計和運作階段的風險。合同規定應當給予對方終止或者解除合同的權利，包括提供警告、要求賠償、減少支付或者終止合同。靈活的合同可使公共基礎設施和服務獲得有效的創新收益。

對于利益相關者中的公眾：大多數PPP項目涉及將公共產品的提供從公共部門轉移到社會資本，私營部門負責提供公共服務。公眾可能不會支持這種新的公共服務提供方式，因為他們擔心服務質量下降或服務價格上漲（MOMA，1999）。在中國的公眾“大政府”情節下發展公私合作更應該注重這一點，加強監管，提升服務品質，打消公眾對此的疑慮。因此，政府在考慮采用PPP方法時，確保提供可靠的服務提供和合理的服務費用至關重要。

私營部門與政府部門在政府決策中合作為了最好的提供通常是公共部門領域的生產和交付的公共物品或服務。政府推動建立有效的PPP項目，確保項目有效地滿足公眾需求，并結合不同觀點，使私營合作伙伴更能對公眾利益作出反應。對于利益相關者之間的關系應該尋求一種管理模式塑造他們的行為，以強調集體利益，發展公眾及社會資本的信任感，削弱私人經營者的投機行為，以降低管理成本、交易成本，為公眾利益服務。政府應提供一種機制讓每個合作伙伴對提高項目效率負責，問責指導PPP項目利益相關者的行動，加強他們對公共利益服務的承諾，而不僅僅關注各種利益相關者的經濟利益。

近年來，公私伙伴關系（PPP）被公認為是緩解財政壓力、提供高效率公共服務的創新方法。利益相關者的反對意見是造成PPP項目失敗的主要原因。因此，整合利益相關者的利益對于PPP項目的成功至關重要。在規劃PPP項目時，不應忽視利益相關方的參與。經驗表明，利益相關者的積極參與可以成為“打破或破壞”項目的決定性因素。PPP項目在利益相關者之間的競爭水平上有所不同。了解項目中利益相關者的影響力是創建強有力的參與計劃的重要一步，將有助于項目倡導者和利益相關者有效溝通。要提高效率和效率的PPP項目，必須考慮利益相關者的影響力。整合所有不同偏好的利益相關方的利益并在決策過程中選擇合適的績效目標水平是實現PPP項目的重要方法。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]endprint