論新時期我國行業金融監察制度的構建

楊嵩濤

摘要：改革開放三十余年來，我國的金融領域發生了全面而深刻的變化，例如新型金融形式不斷出現、非公有制金融機構大量增多以及與人民群眾的生產生活聯系日益緊密等等。但是，與之相伴的違法、違規以及金融犯罪現象也在不斷增多，不僅損害了當事人的合法權益，也帶來了一些潛在的金融風險，對金融領域的治理提出了更高的要求。現代監察制度內涵豐富、形式多樣，一些國家在金融治理領域引入了“監察”理念，建立了以強化行業監督、穩定金融秩序和維護民眾合法權益為主要目標的金融監察機構，取得了較為積極的成效，具有一定的參考和借鑒價值。文章圍繞新時期我國推進國家治理現代化、加強金融領域治理等時代背景，結合國情實際探索提出有關構建我國行業金融監察制度的思考和建議。

關鍵詞：金融；行業；監察制度；構建

時至今日，金融業已經成為我國社會主義市場經濟的重要組成部分，與人民群眾的生產生活之間的聯系也非常緊密。但是，由于金融業體量龐大、涉及廣泛，而且參與的金融機構既有國有金融機構也有近年來大量涌現的非公有制金融機構，如果對金融活動中出現的不規范、不合法甚至涉嫌犯罪的行為和現象不能及時發現并依法進行處置，那么不僅會給當事人的合法權益造成直接損害，還會影響或破壞正常的金融秩序甚至引發群體性事件，從而對社會穩定和國家治理帶來不利影響。黨的十八大以來，我國高度重視金融領域治理相關工作，對金融領域治理提出了更高更全面的要求，采取多項舉措積極推進金融領域相關制度機制改革，進一步強化金融領域監管，全面防范金融風險并防止危害國家金融安全的事件發生。當前，我國正處于全面深化改革和全面推進依法治國的嶄新歷史時期，金融領域治理也是國家治理現代化的重要內容，規范金融活動、整頓金融秩序將成為未來一段時期各級政府的重要工作任務之一。因此，深入研究如何在法治的框架內深化金融領域治理現代化，改革現行金融監管制度體制，著力提升金融監管成效，就成為一項具有重大理論價值和現實指導意義的課題。本文參考一些國家所施行的金融監察制度，結合現時期我國金融領域的實際發展狀況和監管要求，就如何構建具有中國特色的行業金融監察制度提出具有啟示性和可行性的思考和建議。

一、 行業金融監察制度的基本內涵

1. 行業金融監察是一種特殊的專業監察形式。學界通常認為現代監察制度起源于北歐國家，并將19世紀初瑞典議會任命議會監察專員作為這一制度正式創設施行的起點。發展至今，全世界已有一百多個國家或地區建立了自己的監察制度，并且經過長期的發展和實踐，還進行了一些積極有益的制度創新。例如，監察區域不斷擴大，如歐盟根據“馬斯垂克條約”設立了歐洲監察專員制度；監察領域不斷細分，如芬蘭設立了隸屬于政府部門的少數族裔監察、平等監察、資料保護監察、消費者監察、破產監察以及兒童監察等六個監察機構等等。此外，一些國家所建立的專業監察制度將監察理念從公共部門延伸至私人部門，在特定領域或特定行業內建立了非官方的自律性專業監察組織，有效地補充了以國家權力為依托的傳統監察的不足，大大提升了監察工作的成效。傳統意義上的監察，主要是指擁有監察權力的相關國家監察機構及其工作人員對國家機構和人員的履職活動和履職道德所進行的一種全面性的權力監督。所謂專業監察，又稱為“特殊監察”，是指監察機構僅能對某一特定領域或單一領域的相關事務行使部分或單一監察功能的監察形式，例如英國、澳大利亞的金融監察制度。與傳統監察形式相比，專業監察組織由行業內若干企業或組織聯合發起設立，監察活動的實施主體不是國家工作人員，而是依照一定程序和要求產生的專門工作人員。因此，專業監察并不具備傳統監察的強制性，主要是通過信息收集、調查分析等方式進行行業內的日常監督，對于發現的不規范現象通過發送監察建議、提出整改意見等方式來推動解決，對于發現的違法、犯罪行為則及時將線索信息移送相關國家機構依法處理，但是不能限制相關人員的人身自由，未經法律授權或相關部門依法許可也不能處分任何組織或人員的財產。

在我國，現行監察制度中的“監察”特指行政監察，屬于典型的以公權力為依托的監察形式，即政府的行政監察機關對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的行政活動和行政行為所進行的監督檢查。本文所展開論述的行業金融監察，則是一種特殊的專業監察形式，其本質上是一種非官方的、不以國家權力為依托的行業內自律性監察，旨在關注行業動態、收集信息、開展行業內自查自律活動，及時將金融行業相關信息提交給國家職能部門，并協助、配合相關金融監管機構依法處置金融領域內存在的不規范和違法犯罪行為。

2. 行業金融監察是我國金融領域治理的重要輔助性舉措。金融領域治理是一項復雜龐大的系統工程，既包括對金融監管機構的監管活動和監管人員的履職行為進行監督，也包括對金融機構執業活動的規范性和合法性進行監督。當前，我國金融領域的反腐敗斗爭已經取得了一定的成效，在中央紀律檢查機構的內設部門中明確了對口監管部門，對大型國有金融機構進行了全覆蓋式巡視，所發現的問題和線索也得到了有效處置，一些來自金融系統的“老虎”、“蒼蠅”受到了法律的制裁。近年來，隨著科技進步和信息化時代的到來，我國金融領域的創新形式層出不窮，但是其中也良莠不齊，一些金融活動具有很大的潛在風險性，并且由于相關法律法規、政策等存在著空白或模糊地帶，使得監管部門往往在金融風險顯現出來之后才介入調查或啟動相關程序，無法提前進行有效干預，容易引發次生性的金融問題。因此，未來我國金融領域治理的重點將是金融機構尤其是非公有制金融機構的日常執業活動。同時，一方面金融業是一個分工日益精細而且專業性很強的行業，對監察人員的專業知識基礎和行業熟悉程度要求很高；另一方面傳統的“一行三會”等金融監管機構也存在著監管工作任務重、監管力量有限的客觀困難，無法對金融機構進行全面、深入的持續性監察。探索建立行業金融監察制度，在金融領域引入非官方而且專業性很強的行業監察，可以促進形成更加穩定高效的金融業自律機制，也可以為“一行三會”等金融監管機構及時提供更加全面、準確的金融信息，堵住監管漏洞、彌補監管短板，推動建立更加嚴密的金融監管網絡，有效提升我國金融領域治理的水平和成效。endprint

3. 行業金融監察是發展和完善我國監察體系的積極探索。黨的十八大以來，隨著全面深化改革的不斷推進，我國的監察體制正在進行一場前所未有的重大改革，主要目標是通過制定、修訂相關法律法規并整合相關權力監督機關的職責和人員，在此基礎上建立一種覆蓋更為全面而且成效更為顯著的監察體制，形成更加集中、強大的權力監督力量。在金融領域，國家金融監管機構和國有金融機構普遍設立有監察部門或者其他內部監督部門，例如銀監會、證監會等金融監管機構設立有監察局，其工作職責主要包括對本系統貫徹執行國家法律、法規、政策的情況進行監督檢查；受理對本系統組織和個人的檢舉、控告、申訴；查處本系統組織及人員的違法違紀行為；開展黨風廉政建設等等，其本質上是一種內部的權力監督機制。近年來，我國金融領域中非公有制金融機構大量涌現，它們對于金融創新極為熱衷，但是在金融執業活動中又往往不夠規范，一些金融機構更是將非法金融活動作為主要牟利手段。同時，由于金融監管機構的監管力量有限、金融行業專業性強以及金融監管法律法規不夠健全等客觀原因的存在，影響了對非公有制金融機構的監管成效，需要采取工作舉措進一步規范金融活動、及時發現和處置金融領域中的違法和犯罪行為，有效保護人民群眾的合法權益，切實保障金融秩序穩定和國家金融安全。當前，盡管我國現行監察體制以及相關改革任務中并無建立非官方的專業監察制度的規劃，但是在國家治理現代化以及分工日益精細的行業發展背景之下，在一些重點領域或重點行業建立非官方的專業監察制度，并使之成為我國監察體系的有機組成部分，充分發揮輔助性的監督作用，可以視為一種積極探索。因此，在我國金融領域探索建立行業金融監察制度，對其職能定位、職權設置、對象范圍、工作程序等內容進行總結分析，可以為未來其他領域或行業建立專業監察制度積累經驗教訓，有助于發展和完善我國的監察體系。

二、 行業金融監察制度的基本架構探析

行業金融監察制度的基本架構，即行業金融監察的基本格局，包括制度目標、基本原則、職能定位、監察對象以及監察方式等內容。盡管當前我國學界對于專業監察制度的理論研究尚處于起步階段，也缺少相關的實踐經驗，但是一些國家在專業監察制度建設和施行方面所積累的相關經驗可以為我們提供一定的參考。我國行業金融監察制度的構建，應當立足于我國國情實際和金融監管需求，在相關金融理論和監察理論的指導下，對制度的基本架構進行探索和研究，努力提升制度設計的科學性和可行性，使其在施行后能夠發揮出積極的金融監管作用。

1. 行業金融監察制度的目標。在我國金融監管領域探索建構行業金融監察制度，是全面深化改革過程中發展與完善我國監察體系的一種嘗試，是全面推進依法治國背景下以法治方式提升金融領域治理成效的探索，也是推進國家治理現代化進程中實現金融領域治理現代化的具體舉措。因此，我國行業金融監察制度的構建目標，是通過將現代監察理念引入金融監管領域，嘗試建立一種專業的、非依托國家權力進行監督的新型行業監察制度，在現有的“一行三會”等傳統金融監管方式之外進一步強化金融領域的行業自律，全面提升金融領域的治理成效，從而防范金融危險、穩定金融秩序，有效維護國家金融安全和人民群眾的合法權益。

2. 行業金融監察制度的基本原則。行業金融監察制度的基本原則，與制度構建時設定的目標密切相關，對這一新型監察制度的建立、鞏固和發揮實效有著極為重要的指引和促進作用，并在很大程度上決定著行業金融制度能否得到社會大眾和金融業內的普遍認可。概括起來，行業金融監察制度的基本原則主要包括：一是堅持國家監察機構對行業金融監察工作的領導和指導。行業金融監察制度的建立施行，在進一步規范和監督金融活動的同時，也存在著對金融業或相關金融機構產生不利影響的風險性，例如行業金融監察工作人員違背制度設計的初衷，藉由行業金融監察手段對存在利益沖突的金融機構的正常金融活動進行違規或非法干預，從而損害相關金融機構或人員的合法權益或謀取私利等等。因此，行業金融監察作為一種非官方的業內自律形式，必須接受國家監察機構的領導和指導，確保行業金融監察活動符合黨和國家的方針政策和法律法規的要求。二是法治原則。行業金融監察機構的設立和工作開展都必須符合相關法律或法規的要求，監察工作人員的產生、職責以及履職監督也都要在相關的法律規范條文之中明確規定，確保行業金融監察制度始終在法治的軌道內施行。三是專業性原則。金融業是一個專業知識密集型行業，涉及到政治、經濟、法律等多個領域，而且在金融全球化以及信息化推動下金融創新形式層出不窮，對其進行持續有效的監管需要扎實的專業根基，因此行業金融監察必然是一種專業性很強的監察形式。四是公開性原則。作為一種新型的非官方監察形式，行業金融監察制度能否順利建立、良好施行并實現預期的監管目標，在很大程度上取決于能否得到金融業內和廣大民眾的普遍認可。無疑，將行業金融監察工作的相關信息依照規定向社會公眾或相關人員進行公開，有助于人們正確認識這一制度的本質和價值，獲得民眾和金融業內的支持，從而提升制度的執行力和社會公信力。此外，堅持公開性原則，還有助于強化對行業金融監察機構和人員的監督，防止監察過程中發生不規范或者其他違反相關法律規定的情形。

3. 行業金融監察的基本內容。

（1）行業金融監察的職能定位。行業金融監察是一種非官方的金融行業內自我監督形式，在金融領域治理和監管過程中只是國家監察的輔助性力量，與國家監察機構在職能定位方面有著嚴格的界限和區分。行業金融監察機構的職能主要是監督和規范金融行業的執業活動，及時發現金融領域中存在的問題并將相關線索移交國家監察機構進行處理，同時為金融活動中處于相對弱勢一方的普通民眾提供咨詢和幫助。因此，行業金融監察主要是對金融行業的執業活動進行違規違法預防和過程監督，對于不規范的金融活動可以依照相關規定提出監察建議或改正意見，對于涉嫌違法犯罪的行為則需及時將線索移交相關機構依法處理，無權處置相關機構、人員的財產或限制人身自由endprint