西部生態旅游可持續發展的政策與法制研究

潘霞　李秀建　廖柏明

摘 要 我國西部地區有著豐富的生態旅游資源，近年來，我國西部生態旅游得到快速發展，但由于歷史、地理、經濟等方面原因，在發展的過程中仍然受到不同程度的阻礙，引起不同程度阻礙的主要原因就是生態旅游法律立法的滯后性。本文通過剖析目前我國西部生態旅游發展的現狀以及現行的行政法規和發展過程中存在的問題，主要以立法手段用法律規制西部生態旅游來促進我國西部生態旅游的快速健康的可持續發展。

關鍵詞 西部 生態旅游 可持續發展 法制研究

基金項目：本研究為2014年廣西法學會研究課題階段性成果。

作者簡介：潘霞、李秀建，桂林電子科技大學助教，研究方向：環境資源法學；廖柏明，桂林電子科技大學法學院教授，碩士生導師，中國法學會環境資源法研究會理事。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.265

我國西部地區的旅游資源非常豐富，每年都吸引了一大批游客的游覽觀光，也為西部旅游資源提供了很好的開發基礎。然而，一些西部旅游資源開發者由于缺乏環境保護意識，容易對旅游資源過度開發，進而造成生態環境的破壞和生態系統的退化。在西部地區，自然條件是豐富多彩的，復雜的，各種各樣的森林，冰雪，海島，探險旅游吸引大量外國游客。有超過10多處的世界文化和自然遺產，占據我國列入聯合國世界文化和自然遺產的一半；豐富的少數民族文化、特色鮮明的民族建筑、與眾不同的民族風俗文化；西部地區的神秘地帶，是世界各地游客向往的度假勝地。不過，生態旅游在為旅游市場供應新賣點的同時，對我國許多自然保護區的資源造成不同程度的損壞，帶來了深刻的負面影響。本文透過我國西部當前眾多的生態旅游開發與發展的近況分析其在發展中存在的問題為西部生態旅游的可持續發展提供相應的對策。

一、西部旅游資源生態現狀

隨著中國經濟的不斷發展和人們生活水平的日益提高，旅游成為時下深受人們歡迎的休閑方式。我國西部地區包括西南地區的川、滇、桂、黔、渝、藏和西北地區的寧、青、陜、新、甘、內蒙古十二個省、市自治區旅游資源非常豐富，值得游覽的自然景觀、人文景觀、都市風情和田園風光數不勝數。 然而，西部地區的旅游生態不容樂觀。近年來，西部地區農業、林業、牧業水資源不足，荒漠化比較嚴重，干旱少雨、氣候炎熱，沙塵暴等惡劣天氣屢見不鮮，造成的植被破壞、自然災害較多，給當地的生態環境造成不良影響。究其原因，一方面固然與西部地區的自然地理環境相關，但另一方面則是人類破壞環境引發的后果。

（一）生態旅游的國家立法相對滯后

由于生態旅游在我國起步較晚，尤其是西部的生態旅游興起更加晚，它是隨著西部大開發的進行才逐步火熱的發展起來的。因而造成了立法的缺失和不完善，主要表現在：我國無論是制定專門的《西部生態旅游法》， 還是將“西部生態旅游”作為《旅游法》中的一章，致使西部生態旅游在一定程度上無法可依，各地從自己的角度解釋，造成當前生態旅游開發的紊亂的局勢，無法進行統一。

（二）關于生態補償機制國家層面的相關制度遠未建立，西部地區資源開發補償政策也不夠完善

在當地環境資源的開發成本中是不包括在這些項目的建設和運營，地方政府必須要為環境成本買單。主要表現為生態補償的巨額投入與資金短缺相矛盾，在生態補償中，最直接而有效的補償方式是資金補償。我國西部地區旅游資源發達必須以大量資金作為后盾。目前，中國的生補償資金來源主要是政府，政府通過財政補償機制開展生態補償，但實際上，我國西部地區由于地理和發展較晚等原因，地方政府財力有限，在面對生態補償的巨額投入時，必然存在難以招架的現實矛盾。

（三）規劃開發不合理造成的生態系統破壞

西部地區是我國的生態脆弱帶， 環境問題相當嚴重再加上經營者盲目開發造成了西部生態旅游系統嚴重惡化。西部的水土流失面積約占全國的80%。例如，黃河河流域上游的黃土高原，就有450000平方公里的水土流失面積。中國的荒漠化土地面積已達2622000平方公里，主要集中在西部，而且每年在一個相當快的速度擴張。在50 年代初， 在中國西南地區的森林覆蓋率約為30%-50%，到1998，四川，貴州和云南的森林覆蓋率分別是10%，12%和21.2%。

（四）游客生態保護意識薄弱，環境污染嚴重

其實旅游業是一種高度依賴生態環境的行業，如果游客的生態保護意識薄弱，旅游資源當作取之不盡、用之不竭的財富去消費， 其認識上的差距和行為上的不當，這將導致生態旅游資源的一些破壞和污染，游客的這些不文明行為使得旅游與環境日益尖銳的矛盾更加惡化。

（五）資金缺乏且投入不足，生態旅游產品千篇一律、結構單一，開發深度不夠

我國西部地區，多為我國貧困地區， 經濟落后，資金缺乏。薄弱的經濟基礎和復雜多樣的地形決定了難以修建低成本的完備快速的交通設施。并且對于開發西部生態旅游這個吞金大戶而言，大多生態旅游區都是偏遠地帶，可謂是處女地。這種情況也給旅游項目的投資帶來很大的困難，生態旅游景區的開發需要投入大量的資金、人力、物力解決交通閉塞、經濟落后等生態旅游的基礎設施以及接待設施的建設。

二、促進西部生態旅游可持續發展的對策

中國西部生態旅游的終極目標，不僅要使旅游業的發展，還要通過這種特殊形式的旅游使人類從大自然中獲取知識和利益，同時，促進了人與自然之間的和諧相處以及使全球的生態環境和原系統的完整性得到永久性維持。針對西部生態旅游發展中出現的問題，我認為要改善促進我國西部生態旅游業的發展應采取以下對策：

（一）加強和完善西部生態旅游的立法

中國生態旅游起步較晚，到目前為止，沒有專門的法律法規對生態旅游的開發與管理規范。當前的《自然保護區條例》、《環境保護法》、《森林法》等已不能滿足我國生態旅游業發展的需求。所以我們必須做好以下幾方面的工作：在立法方面，要制定對西部生態保護旅游資源的專門法律法規，我國尚未出臺《生態旅游法》，在西部地區，我國也沒有相關的立法，立法部門應盡快制定相關法律，保護中國西部生態旅游的合法權益，并對于生態旅游經營和管理的環境影響評估，制定和審批生態旅游區、生態旅游產品開發的安全系統、規范旅游旅游市場，維護生態旅游資源，明確政府的職責和權利及對當地生態旅游區居民的管理權限等重要問題，都應在相關法律中做出明確規定。在執法方面應該明確各部門的管理權加強執法力度完善生態旅游立法。不但要使我國生態旅游有法可依，還要嚴格執法。因為執法是生態旅游法律制度的關鍵所在，相關行政部門是否嚴格執法決定了生態旅游法律制度能否有效地發揮作用。設立相對獨立的生態旅游法律法規監督機構，加強對政府實施生態旅游法律法規情況的監督，強化司法機關對生態旅游法律實施的監督職能，發揮生態旅游法律監督的整體功效。

（二）統一旅游資源生態補償的標準，確保生態補償資金

首先，政府應積極探索旅游資源的環境價值評估與保護標準， 賦予環境資源一定的市場價值，依據相應法律明確旅游資源補償標準的適度比例，然后國家通過完善生態補償資金籌措機制和建立健全生態資金支付制度等方式建立長效的生態補償資金投入機制，利用鄉鎮籌資、群眾出資、游客捐款等眾籌方式，吸納各種資金和力量補足生態補償資金確保充足的生態補償資金。并且還應進一步改革、調整和完善資源開發補償機制，增加資源開發地區的經濟收益并用于地區的生態保護與建設事業。

（三）科學規劃，合理開發，要經過反復調查和演練再上馬生態旅游景區的開發項目

西部生態旅游的可持續發展必須要堅持以尊重文化和保護生態為原則，在進行規劃和發展前一定要做好反復推演，提前預測，根據實際情況開發與落實。并且要轉變政績觀念，建立以綠色發展為考核的政績考核機制，促使地方各級政府使用生態補償的法律法規和相關文件對政策執行的實際效果進行分析評價，并通過建立政績獎懲機制，明確執行的績效回報，在激發相關人員工作主動性的同時促進生態旅游的更好發展。

（四）加大對國民的環境保護教育，提高國民的生態保護意識

由于我國生態旅游發展比較晚，生態教育在我國還很薄弱。要讓生態旅游的意識深入人心，必須要加強環保教育。主要辦法有：把生態環境保護編入教材，樹立環保意識從娃娃抓起，從學校做起；加大宣傳力度把生態保護編成公益廣告通過網絡、電視、廣播等媒介進行傳播，開設"環境保護日”等活動進行宣傳。旅游管理人員、導游要經過合格的有生態知識和相關法律、法規系統培訓資格的培訓機構培訓頒發了從業資格證才能上崗。

（五）拓寬投資渠道招商引資吸引資金，完善資金投入方式和投資機制

具體應該做到以下幾方面：借西部大開發的東風，國家應當加大對西部生態旅游的財政投入以及給予更多優惠財政政策和稅收政策的支持。國家在大量投入財政資金建設的同時允許地方政府留下大部分的地稅用于西部生態旅游基礎設施建設的投入。建立和完善民間、企業融資平臺。對民間和企業投資西部生態旅游開發的投資給予大量的政策支持和行政支持，鼓勵民間資本和企業參與和投資西部旅游建設和管理。

三、結語

生態旅游是一種人類干預大自然的活動，這是一個綠色、環保的旅程，也是一個知識和責任的旅程。如何在旅游中不影響旅游質量的前提下限制游客過多干預生態環境，成了保護生態旅游資源的永恒話題。因此實現生態旅游的可持續發展要以相關法律法規的完善為保證，再以科學的規劃合理的開發和有效的開發補償以及拓寬投資渠道投入大量資金和提高游客的環保意識為輔，這樣有利于促進我國西部生態旅游的健康快速可持續發展。

注釋：

傅岳瑛、劉琴.我國西部生態旅游的現狀和開發建議.地理學與國土研究.2002，18（5）.

李婉琳.西部生態旅游發展的法律困境與對策——以絲綢之路經濟帶的構建為背景和切入點.云南大學學報法學版.2014，27（6）.98-100.

胡德勝.西部自然資源開發與西部可持續發展關系芻論.西安交通大學學報：社會科學版.2012，32（2）.59-65.