治理背景下民辦高校黨組織書記的選派

尤 網

(重慶師范大學 教育科學學院，重慶 401331)

2016年，中央全面深化改革領導小組第23次會議明確提出：“要堅持和加強黨對民辦學校的領導，設立民辦學校要做到黨的建設同步謀劃、黨的組織同步設置、黨的工作同步開展，確保民辦學校始終堅持社會主義的辦學方向。”隨后，黨和國家一系列重大政策都對民辦學校黨建工作的全覆蓋提出明確要求。黨組織是民辦高校的政治核心，中共中央提出“向民辦高校選派黨組織書記”這一重大創新舉措，對民辦高校堅持社會主義辦學方向、優化治理結構、強化內部控制以及做好黨建工作，具有重要的意義。國家政策雖已指明民辦高校黨組織書記選派工作的基本方向，但對其落實尚缺乏詳細引導，導致民辦高校黨組織書記面臨治理難題：黨組織書記以何種角色進入民辦高校內部治理結構，如何處理與董事會領導下的校長負責制的關系，如何發揮黨組織書記的治理功能等。本文借助治理結構理論，試圖對當前民辦高校黨組織書記所面臨的治理難題予以分析，并據此提出相應建議。

一、民辦高校黨組織書記選派的治理意義

(一)對推進民辦高校治理現代化具有重要意義

“治理”一詞首次出現在1989年世界銀行描述非洲情形所使用的“治理危機”中，此后運用范圍從政治領域逐漸延伸至社會經濟領域。治理具有四個特點：第一，治理不是一整套規章，也不是一種活動，而是一個過程；第二，治理過程的基礎不是控制，而是協調；第三，治理既與公共部門有關，也與私人部門有關；第四，治理是持續的互動，而不僅是短暫、單向的行為*①全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版，第23頁。。而后，經濟學領域和法學領域的研究者們將治理從政府組織延伸至公司組織，并形成公司治理結構理論，以此來應對因公司所有權與控制權分離而產生的“代理人問題”，構建出包含公司內部與外部的利益制衡機制和權力制衡機制，確保組織規范運轉*②劉建銀：《準營利性民辦學校研究》，北京師范大學出版社2010年版，第204頁。。如今，在國家治理現代化浪潮的推動下，治理與治理結構理論更是拓展至政府機構、醫院、學校、基金會、社會團體等事業單位和非營利組織之中。改革開放后民辦高校的發展規模和社會影響日益擴大，堅持社會主義辦學方向是民辦高校治理現代化的首要前提。黨組織書記是民辦高校黨組織工作的首要負責人，因此，選好配強黨組織書記對民辦高校治理現代化具有重要意義。

(二)對民辦高校發揮教育性和公益性作用具有促進意義

民辦高校兼具資本逐利性與教育公益性，具有獨特的治理結構。近年來，我國民辦高校治理結構日漸完善，已形成董(理)事會、校長、監事會、政府教育部門以及社會監督方等內外力量結合的治理結構體系，但在探索民辦高校治理結構時應時刻注意其特殊性。一是民辦高校的利益主體較為特殊。公司治理結構中的權力主體往往包括股東大會、董(理)事會、高級管理人員和其他利益相關者(如進入公司監事會的公司員工)[注]孫永祥：《公司治理結構：理論與實證研究》，上海三聯書店、上海人民出版社2002年版，第14頁。。雖然民辦高校內部權力主體與公司差異不大，但舉辦者或董(理)事會的短期逐利訴求往往會與校長的長期發展訴求產生沖突。同時，政府、家長等外部治理力量也不容忽視。二是民辦高校提供的教育服務的本質屬性是公益性。公司作為營利性組織，其運行目的是獲取利潤，社會對其公益性的要求并非是強制性的；但對民辦高校來說，公益性是政府和社會的底線要求，其營利行為必須建立在公益性得到充分保障的基礎之上。三是在分類管理背景下，非營利性民辦高校的治理結構更為特殊，如舉辦者不擁有高校財產所有權、不得分配辦學收益和辦學結余，成為實質上的捐資人，這也導致非營利性民辦高校“所有者缺位”的問題，給激勵與約束權力主體帶來很多特殊問題。可見，民辦高校的特殊性使現有的治理結構難以有效解決資本逐利性與教育公益性之間的矛盾，而向民辦高校選派黨組織書記，加強其黨政建設，不但能有效監督民辦高校的辦學行為，而且能確保其教育性與公益性社會功能的發揮，保證其堅持正確的辦學方向。

二、治理背景下民辦高校黨組織書記選派的具體內容

民辦高等教育已成為我國教育事業中不可或缺的重要組成部分，對民辦高校加強黨建工作是堅持社會主義辦學方向的重要保障。2006年，中共中央組織部、中共教育部黨組對民辦高校黨建和黨組織書記選派工作有了初步安排。自2015年以來，《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行)》《民辦教育促進法》、國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》和《營利性民辦學校監督管理辦法》等法律政策文本，更是對民辦高校黨組織書記選派工作作了具體部署，主要集中在人員選拔、權責界定、激勵與約束三個方面。

(一)人員選拔

民辦高校黨組織書記的人選來源、負責部門和選派標準，是選派民辦高校黨組織書記首先必須明確的前提。新政對這一問題作了明確規定，基本回答了民辦高校黨組織書記從哪里選派、由誰選派和選派誰的問題，即歸口管理的黨委組織、教育工作部門或教育行政部門黨組織，從教育行政部門和公辦學校在職或退休的黨員干部中選派或者從其他機關和企事業黨委熟悉教育工作的黨員干部中選派，以“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部”為基礎條件，選拔“講政治的教育家”派駐至民辦高校擔任黨組織書記一職。這些規定鮮明地體現了黨管干部的原則，明確了黨組織書記派任的具體管理部門，確保派駐的黨組織書記在政治和教育兩方面都具有較高的素質，也為嚴格按照標準和程序選拔黨組織書記提供了制度保障。治理理論強調主體多元化，治理結構也重視利益相關者之間的協商和互動，即權力運行不再是單向、自上而下、簡單的命令與執行的過程，而是多向、上下互動、合作協商并確立共同目標的過程。因此，各地在制定民辦高校黨組織書記選派工作實施細則時，應細化其推薦、遴選、征求意見和任命等基本環節，避免出現不必要的人事糾紛，這在當前國家推行政府職能轉變、取消和下放行政權力的背景下尤為重要。

(二)權責界定

界定民辦高校黨組織書記的權力與責任邊界，是處理其與董(理)事會領導下校長負責制關系的關鍵之所在，是民辦高校實現內部權力制衡、利益平衡的前提。目前，新政對民辦高校黨組織書記的權責已有初步規定，明確了黨組織書記的角色定位問題。新政要求民辦高校黨組織書記按黨內有關規定任職，同時兼任政府督導專員，領導黨組織發揮“政治核心作用”，履行“保證政治方向、推動學校發展、凝聚師生員工、引領校園文化、參與人事管理和服務、加強自身建設”的職能。此外，按照“雙向進入、交叉任職”的方式，黨組織書記應通過法定程序進入學校董(理)事會，同時，黨員校長或副校長也可進入黨組織班子。通過建立健全黨政聯席會議制度、日常溝通協商制度以及情況通報制度等治理機制，黨組織書記參與討論學校重大決策。新政雖然對民辦高校黨組織書記的權責作了規定，但較為籠統，亟待細化。例如，民辦高校黨組織書記是上一級黨組織的代表，同時又代表政府部門開展監督指導，那么應如何把握同時隸屬黨政的關系？在法人治理結構中，民辦高校董事長可否兼任黨組織書記？如若兼任，其監督作用又該如何發揮？可見，選派工作還有諸多問題需要面對。

(三)激勵與約束

激勵與約束是發揮民辦高校黨組織書記治理功效的兩個方面，兩者既有所區別又殊途同歸。民辦高校黨組織書記激勵工作的最基本問題是薪酬待遇。新政提出，民辦高校黨組織書記的薪酬待遇由原單位負責，除必要的工作經費外，不得在民辦高校中獲取薪酬和其他額外利益。這一規定使黨組織書記的基本待遇得以保障，也最大限度地減少了派駐黨組織書記與民辦高校之間潛在的利益輸送，在一定程度上保證黨組織書記工作的獨立性，有助于其督導職能的發揮。但是新政僅規定了報酬待遇，對于其他激勵性措施的規定較為模糊。例如，民辦高校黨組織書記的行政級別與晉升渠道問題，這是黨政人員激勵機制的重要組成部分。不論選派的民辦高校黨組織書記是在職人員還是退休人員，其行政級別的確定都是有關政策文本中不可缺少的內容。行政級別是政治地位、權力大小、資源分配、重要程度和社會影響的直接體現[注]冉亞輝、易連云：《取消高校行政級別是一個短視的觀點》，《江蘇高教》2007年第5期，第6-8頁。，倘若選派工作能與行政級別掛鉤，則會增強選派人員的激勵效應。因此，以行政級別為核心，打出民辦高校黨組織書記激勵的“組合拳”，能更好地增強黨組織書記任職的積極性和實效性，從而吸引更多的優秀黨員和知識分子到民辦高校盡職履責。

民辦高校黨組織書記的約束工作主要涉及對其的監督與管理。新政為建立民辦高校黨組織書記的約束機制指明了方向，規定黨組織書記的組織關系和行政關系不變，主要接受原單位的監督與管理。黨組織書記身兼黨員和政府督導專員雙重身份，受黨政雙重的監督與管理，但目前相關的上級問責制尚不健全。公辦高校的黨委書記既接受上級領導，也受學校黨委常委會和校長的權力制衡。同理，當民辦高校黨組織書記融入民辦高校治理結構后，就應該對其構建起相應的內部約束機制，以實現相應的權力制衡和維持民辦高校內部治理結構的穩定。因此，亟須因地制宜地細化政策，明確黨組織書記的權力約束機制和責任追究機制，真正落實政策。

三、完善民辦高校黨組織書記派任制度的政策建議

黨和國家的一系列重大政策奠定了民辦高校黨組織書記選派工作的基本框架，但多為方向性、原則性和宏觀性的規定，存在具體程序欠缺、部分角色沖突以及激勵與約束機制不完善等問題，尚待研究和解決。

(一)推動選派程序透明化，引導相關利益主體參與

多元治理是治理理念的精神內核，治理結構的核心思想是主張相關利益群體的參與。民辦高校黨組織書記的派任管理，既要體現黨管干部的原則，又要反映治理的精神內核。當前，在未成立黨組織的民辦高校中，內部治理結構主要由舉辦者組成的董(理)事會、校長、教職工及學生等權力主體組成，他們對于新政的態度在很大程度上影響新政的落實效果，因此，他們有權力也有必要參與到民辦高校黨組織書記的派任過程。地方在落實新政時，應就民辦高校黨組織書記的人選、任期等問題，廣泛聽取相關利益群體的意見，充分回應他們的重大關切和合理訴求，盡可能把問題在黨組織書記正式派任之前加以解決。

建議借鑒我國黨政官員派任的流程，進一步細化民辦高校黨組織書記的派任工作，通過推薦、考察、公示和正式任命等步驟展開。首先，在擬任人員推薦階段，可根據民辦高校舉辦模式的差異，明確具體的推薦部門。比如，對由公辦高校舉辦或參與舉辦的獨立學院，母體公辦高校黨委可享有推薦權和任命權，并報上一級黨組織備案；對于有國有資產參與的“公辦民助、民辦公助式”民辦高校，履行出資人職責的單位也可直接推薦民辦高校黨組織書記，并由民辦高校主管部門黨組織任命；對于完全由企業或個人出資舉辦的民辦高校，黨組織書記可由舉辦者、主管部門黨組織、屬地主管部門黨組織及學校董(理)事會、校長等推薦，并由主管部門黨組織任命。總之，在推薦階段，應當根據民辦高校的具體舉辦情況明確推薦主體，并充分發揚民主，拓寬推薦渠道，賦予民辦高校舉辦者、董(理)事會乃至校長等相關利益群體推薦權，而不僅僅由主管部門黨組織推薦。其次，在考察、公示階段，為確保民辦高校黨組織書記的最終人選具有較強的公信力，同樣應堅持“四必”原則，即“干部檔案必審、個人有關事項報告必核、紀檢監察部門意見必聽、線索具體的信訪舉報必查”。同時，也應適當聽取教職工、學生代表等利益群體的意見，尊重其合法權益。

(二)明確治理角色，引導民辦高校黨組織書記依法進入治理結構

未建立黨組織的民辦高校，其內部治理結構一般由董(理)事會、校長、監督機構組成“三方規制”，相互制約。根據國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》的規定，黨組織書記通過“雙向進入、交叉任職”方式進入治理結構，應根據民辦高校黨組織書記既是黨建工作直接領導、又是政府督導員以及參與學校重大事項討論決策的角色定位，對其治理角色加以細化和明確。筆者認為，獨立董事制度和公益監察人制度對于構建進入機制、引導民辦高校黨組織書記進入內部治理結構具有借鑒意義。

獨立董事制度多見于上市公司，在股權高度分散的情況下，讓獨立董事代表全體股東對經理人進行監督，可減少因經理人的機會主義行為而導致的代理問題[注]Fama E F， Jensen M C, Seperation of Ownership and Control，The Journal of Law&Economics, 1983, No.3,pp.301-325.。我國于2001年起要求上市公司設立獨立董事，同年，證監會印發《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，對“上市公司獨立董事”概念作出界定：“不在上市公司擔任除董事以外的其他職務，并與其所受聘的上市公司及其主要股東不存在可能妨礙其進行獨立客觀判斷關系的董事。”民辦高校黨組織書記以獨立董事身份依法進入董(理)事會，發揮監督與指導職能，是一種可行的辦法。首先，民辦高校尤其是營利性民辦高校，與公司等營利法人存在諸多相似之處。其次，新政對民辦高校黨組織書記的角色要求與上市公司獨立董事的任職要求也相吻合——“獨立”與“懂事”是上市公司獨立董事的兩大任職要求[注]蔡鑫磊：《我國獨立董事制度的實踐與反思》，《西北大學學報(哲學社會科學版)》2010年第2期，第39-42頁。。“獨立”主要體現在獨立董事與公司沒有任何直接或間接的利益關系[注]魯桐：《獨立董事制度的發展及其在中國的實踐》，《世界經濟》2002年第6期，第3-12頁。；“懂事”則要求獨立董事具備較強的專業素質。民辦高校黨組織書記的行政關系不在任職民辦高校，且工資待遇不由民辦高校負責，這些人事特征都保證了其工作的獨立性，符合“獨立”要求。最后，民辦高校黨組織書記是從公辦高校或其他教育部門選拔出來的，熟悉教育并有教育管理經驗，符合“懂事”的要求，且全職工作的性質使其時間和精力都能得到保證，既能及時掌握民辦高校的內部信息，又能更好地發揮其政府督導專員的作用。可見，將民辦高校黨組織書記定位為獨立董事，是實現其“交叉進入、雙向任職”的優先選項。

公益監察人制度是我國臺灣地區在私立學校中實施的一項制度。2008年，我國臺灣地區頒布新修訂的《私立學校法》，隨后制定《學校財團法人公益監察人指派辦法》等政策，對公益監察人的來源、職責和監督管理提出明確要求，規定接受政府補助達一定金額或比例的學校法人，其主管機關應當向私立學校指派公益監察人。公益監察人以督促私立學校遵守《私立學校法》、維護學校最大利益為最終目的，依照相關規定行使職權，并保持超然獨立的地位及公正態度，對行使職權所獲取或知悉的信息及時向法人主管機關報告[注]劉建銀、劉智發：《臺灣強化私立學校內部控制的法律法規——基于最新〈私立學校法〉及相關法規的分析》，《教育探索》2011年第3期，第150-152頁。。公益監察人主要由專業水平高、工作經驗豐富和工作聲譽好的社會人士擔任，其主要職能是監督私立學校對公共補助資金的有效使用。我國民辦高校目前還沒有普遍建立較為完善的監事制度，發揮內部監督作用的主要是教職工代表大會。因此，在民辦高校尤其是非營利性民辦高校中引入類似公益監察人制度，讓黨組織書記擔任公益監事，能較好地滿足現有政策文本中對黨組織書記的角色定位要求。首先，我國臺灣地區對公益監察人的獨立地位要求很高，規定公益監察人要將獲取或知悉的信息向主管部門報告，這一職能與民辦高校黨組織書記相對獨立履職、擔任政府督導專員的角色要求一致，有利于黨組織書記監督管理職能的發揮。其次，分類管理改革后我國非營利性民辦高校與公辦高校享受同樣的優惠政策，會得到政府直接或間接的補貼、基金獎勵等公共補助資金，這些方面的監督恰是公益監察人履職的重點。最后，營利性民辦高校也具有較強的政治性和公益性，也需要設置公益監事監督其辦學方向，尤其要“把握黨對意識形態工作的領導權、管理權和話語權”[注]《牢牢把握高校意識形態工作的領導權、管理權、話語權》，《浙江教育報》2015年2月13日，第2版。，以加強對青年教師、黨外知識分子和大學生的思想引導。因此，可借鑒公益監察人制度，在民辦高校中建立監事會制度，將民辦高校黨組織書記定位為公益監事。

(三)構建并完善民辦高校黨組織書記的激勵與約束機制

建立一套激勵與約束機制，是治理結構良性運行的基本保障，是實現權力規范、有效運行的要求。民辦高校黨組織書記因其工作內容和權力來源的特殊性，其激勵與約束方式較其他權力主體更加復雜。

出于吸引優秀黨員干部到民辦高校任職的目的，在激勵機制設計方面應考慮打出“組合拳”。首先，增加民辦高校黨組織書記的津貼和補貼。由于民辦高校只提供工作需要的交通費、差旅費、通訊費、午餐費和圖書資料費等工作經費，不能向黨組織書記發放薪酬和輸送額外利益，黨組織書記只領取原崗位待遇，可能會出現激勵弱化的情形。尤其是教育行政部門或高校的退休干部群體，全職擔任民辦高校黨組織書記勢必會帶來一定的機會收益損失，不增加津貼和補貼可能會影響其工作積極性。其次，靈活調整行政級別。新政規定民辦高校黨組織書記“行政關系不變”，但并未要求行政級別不變。對于在職人員來說，可以根據實際情況，靈活調整到任后的行政級別，并根據其工作實績給予其原崗位同等或優先的晉升機會，以打通晉升途徑，從而更大程度上激勵在職人員到民辦高校擔任黨組織書記。最后，建立公辦與民辦高校黨務工作者輪崗制度。在城鄉教師交流中，農村任教是城市教師職務晉升的必要條件之一。這一政策值得借鑒，建議把到民辦高校盡職履責作為公辦高校黨務工作者晉升職務的必要條件，從而實現公辦高校與民辦高校黨務工作者的輪崗，激勵更多公辦高校的優秀黨務工作者到民辦高校工作，進而提升民辦高校黨建工作的水平。

在約束機制方面，應在明確民辦高校黨組織書記的權力與責任邊界的前提下，建立起上級問責、同級監督與個人自律相結合的綜合機制。在上級問責方面，應當構建民辦高校黨組織書記履職績效考核制度，并加強培訓和巡察巡視，對履職不力、履職不當導致民辦高校出現重大問題者進行問責；在同級監督方面，指導民辦高校修訂學校章程，推動建立董(理)事會、校長、黨組織書記、監事會進行相互監督、相互約束的內部治理機制，實現共同治理；在個人自律方面，通過營造氛圍、樹立榜樣，促進民辦高校黨組織書記以對黨的教育事業的使命感、責任感為基礎，增強責任意識、團結意識和發展意識，始終以“講政治的教育家”嚴格要求自己，加強自我修養、自我管理和自我約束，向舉辦者、師生和社會公眾展現良好的黨務工作者形象。