預算過程中的財政部門綜述

何璐

[提要] 1999年開始啟動的預算改革，以推進現代公共預算制度的建立。其中，財政部門是核心預算機構，負責預算中的編制、執行與監督等職能。本文通過對2000～2017年cssci數據庫相關文獻進行分析，將有關預算過程中財政部門的研究分為預算法的發展和完善中的財政部門、預算改革過程中的財政部門、預算編制過程中的財政部門、預算過程中的財政部門及預算管理制度中的財政部門等五部分，理清學者們對這一主題的研究方向與內容。

關鍵詞：財政部門；預算；文獻綜述

中圖分類號：F810.3 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年11月1日

財政部門在預算過程中負責統一掌握預算編制政策和標準，審核擬定部門預算草案，上報政府批準后批復部門執行。其主要職責在于預算的審核、定額的確定、財力的平衡及預算執行的監管等方面。

本文通過對2000～2017年cssci數據庫中的文獻來分析研究“預算過程中的財政部門”，以捋清近年來國內學者在哪些方面對預算過程中的財政部門進行了研究及研究的大體情況。以“預算過程”并含“財政部門”為主題，搜得文獻共13篇；以“預算”并含“財政部門”為主題，并以2000～2017年為限，搜得文獻共158篇。將上述所得文獻進行排除對比，共得文獻159篇。其中，2012年發表的相關文獻最多，為21篇。獲得國家級社會基金支持的有14篇，省級資金支持的3篇，其他基金支持的3篇，其余無基金支持。發表相關篇數最多的機構是中山大學，發表相關篇數最多的作者為中山大學的馬駿。且近七成的文獻屬于“財政與稅收”學科，而后是“經濟法”、“會計”。提及最多的關鍵詞為“預算法”，提及次數為排行第二的關鍵詞的兩倍有余，而后是“改革”、“預算”等詞組。

總的說來，該主題的研究內容大致分為以下幾類：預算法的發展和完善中的財政部門、預算改革過程中的財政部門、預算編制過程中的財政部門、預算過程中的財政部門及預算管理制度中的財政部門。

一、預算法的發展和完善中的財政部門

上一版本的《預算法》制定于1994年，隨著2000年開始在全國范圍內積極推行部門預算、細化預算編制改革，政府采購制度改革、國庫集中收付制度等多方面改革后，預算法逐漸變得滯后，在相當程度上制約了中國預算改革。因而，從2001年開始，多個學者在討論預算法發展和完善方面提及預算過程中的財政部門。

（一）預算法修訂中存在的困難。財政部門與人大的利益沖突是修訂滯后的原因之一。

（二）預算法中財政部門權力的修整。各學者說法不一。

1、強調財政部門統一預算審批權、監督權等權力。修訂后的《預算法》要強化部門預算，應改由財政部門預算處統一批復預算。并要重新界定財政部門與各部門及其下屬單位的預算管理權限，保證財政部門集中統一地行使預算分配權，通過更詳細地規定財政部門對其他部門的預算草案的審核來強化其監督職能。另外，也可以在財政部門具體編制預算草案時，要聽取聽證會意見，并對審計出的不實預算給予警告，以強化財政部門的監督權。

2、明確劃分財政部門預算權力，健全預算權力制衡機制。要統一財政部門的預算執行權，簡化撥款程序，即將財政部門將其擁有的預算編制、執行和監督權分別賦予內部不同的機構行使，健全預算權力制衡機制。

（三）構成承擔法律責任的主體。財政部門作為承擔責任的主體之一，需明確各主體以防責任不清，各主體均需承擔法律責任。在劃分好各相關主體的職權之后，還應該較為明確地列舉預算違法的種類，讓其職權更為直觀與細致。

（四）公開相應的信息。預算法應該規定收入的款、項、目的具體程度，因而各級政府財政部門應負責本級總預算、預算調整、決算的公開，讓信息透明化、明晰化。

（五）應急預算法制化。在審慎修改預算法時，應注意分別編制中央和地方財政部門的平時預算和補正預算，其中的補正預算是多檔次預算，通過多環節、多層次的預算編制提前做好應急資金的儲備與轉移準備。

（六）新預算法實行后。新《預算法》于2015年開始實施，與舊《預算法》相比進行了較大的調整與改進。目前，學者們的研究更多的聚焦于其好的一面，需要更新和修正的方面暫涉及不多。政府各部分代表的角色中，財政部門的角色在于強化各部門自身的內部控制。而新《預算法》的實施也使得財政部門有更強的積極性將資金置于財政專戶，實現多元化理財（李偉，2016）。

二、預算改革過程中的財政部門

新一輪的預算改革從1999年起啟動，隨著改革的展開，學者們逐漸針對各領域展開的改革進行研究與討論。

（一）宏觀制度改革中財政部門的取向。在零基預算改革方面，這一改革目前已成為財政部門控制支出部門的工具。在預算制度改革中，應嘗試將以往財政部門“單兵推進”預算改革的格局轉變為具有“縱深體系”的共同治理結構；要建立財政部門與各部門、各部門單位內部的多層次的控制監督體系與制度；應將公共預算從控制取向轉變為結果導向，讓財政部門對支出進行“追蹤問效”；將財政部門的編制、執行、監督職能實行“三分離”的改革探索；要提高財政部門地位，將其建成真正的核心預算機構，且財政部門要依靠各個部門測量相應的績效指標體系。并且，預算改革不能單靠預算部門，還應上升到法治（陳工，2016），財政部門還應加大與NGO的整合能力，促使更多公民參與預算。總的說來，在改革過程中，問題在于要控制財政部門的絕對權力，權力要集中于預算處，但不能“一家獨大”。于外，上要通過憲法的修訂制衡與調整財政部門的權力，下要通過各個部門及其內部多層次、多方面的對財政部門進行相互制約與控制；于內，則將財政部門的編制、執行與監督三大職能進行分離，將財政部門的權力分散化。在確立財政部門核心預算機構地位的同時，也要把預算機構的主體范圍向外不斷進行輻射與擴散，讓多個主體都能真實地參與到預算過程中來。endprint

（二）部門預算改革中財政部門面臨的問題

1、基礎協調工作的夯實。于外財政部門要強化與各職能部門的溝通、協調問題，于內則應將各業務處的權力集中于預算處。在此基礎上，財政部門應建立動態數據庫“主動”編制預算。同時，財政部門應改進預算編制的方法，明確各項目的性質。部門的預算改革于根本上重構了財政部門與各個部門間預算關系，將預算權力集中于自身，但同時也規范了其預算決策行為。部門預算的改革，使得財政部門的權力集中化、規范化，但這并不意味著財政部門在預算過程中的攬權，而是希望能促使財政部門在各個方面加強協調，積極主動，更好、更快地將預算編制出來。

2、“收支兩條線”下的綜合性改革。財政部門在收支設計上不合理，應在收入方面進行統一編入，并綜合性安排支出需求，實現“兩條線”上的平穩運行。

3、思想上的改革轉變。財政部門應在改革觀念的轉變上起帶頭作用，同時內部須相互約束和監督，及時調整各項預算指標。

（三）國庫改革中的財政部門。我國在2001年開始推廣國庫集中收支制度，這一制度以部門預算為基礎和依據，它以國庫單一賬戶體系為基礎，通過國庫的集中收付來進行資金的繳撥。改革后，由財政部門根據審批后的預算將資金直接支付，財政部門處于監督主體的地位。

1、定位的確立與責任的明晰。改革后資金的集結利于財政部門的統一管理與調度，避免了管理分散的混亂。也讓財政部門在可以綜合而靈活的調補預算內外的資金的同時，監督到資金的最終支付。這一改革要處理好財政部門、預算單位及代理銀行的關系并形成多家理財格局，明確各方的職責權限與責任。我們希望通過構建國庫集中支付的監督制約機制來平衡財政部門與預算單位間的利益。與西方的國庫相比，要明確財政部門是國庫現金管理的主體機構。財政部門主要在于在確保自身主導地位的同時，注意平衡、制約好與各方主體的關系與利益。

2、行為的補足與信息的成就。針對國庫集中支付存在的約束，財政部門要對預算單位“零余額賬戶”進行管理、約束及清理。信息化方面，也要加快財、稅、庫、行橫向聯網的進程，達到數據的共享，這也加強了財政部門對預算單位的監督力度，使得資金的使用愈發公開、透明。

3、制度確立后的相關討論。在《預算法修正案草案》修改了“國庫經理制”條款后，央行與財政部門關于經理和代理的爭論屢屢展開。至2014年，國庫集中收付制度方首次寫進《預算法》中。要注意的是，不能過分強調財政部門的作用，而應平衡各方關系實現權力的制衡。在區分央行國庫與財政國庫問題上，國庫庫款支配權不屬于財政部門，財政部門應確立自身角色定位，確保預算的有效執行和實施。國庫應與財政部門保持獨立，構成相互監督與制衡的關系。要完善真正意義的經理國庫，需全面清理和整頓財政專戶，讓“第二國庫”即財政部門國庫滋生的條件被消除。這有利于財政部門等單位能夠全面地檢測財政資金運轉情況，為相應政策提供支持。在國庫監督問題方面，應設立相應的法律條文來細化財政部門、人大等對預算資金的監督權限與程序。與修改前不同，此時的財政部門是時候明晰自身定位的更迭，居于央行國庫之下但不忘保持自身的“獨立”與“清靜”，以實現對央行國庫進行支持和監督。

（四）政府采購中的財政部門。政府采購實際上是國庫集中支付的一項具體表現形式。我國頒布的《政府采購管理辦法》中也確立了各級財政部門負主要工作責任的權限與地位。財政部門應主導政府采購制度的運行機制，并協調好與各部門的工作。作為監督者的財政部門與作為操作者的采購中心或招標中介組織及作為使用者的采購單位應實現分離，以相互制約。另外，財政部門的工作應聚焦于管理、協調和服務上，實現采購制度的目標價值。

三、預算編制過程中的財政部門

中央預算從2000年啟動試點并逐步擴大范圍，財政部門負責各部門預算的匯總。應構建科學的預算科目體系以方便財政部門的統一匯總。也有學者提出了規范編制程序、細化經費預算、編制滾動預算、構建完整監督機制等7個方面意見以改進財政部門的預算編制。在編制過程中，要加強信息的收集工作，協調各部門、各擁有預算分配權的部門的關系并集權于財政部門。財政部門在預算的編制過程中主要起協調、統一的作用，在編制方法上進行優化可以利于預算編制工作的穩步運行。

四、預算過程中的財政部門

（一）預算過程中的財政部門。針對政策過程與預算過程存在的分離，讓財政部門僅負責預算的執行，并成立一個預算機構以針對政策和計劃來編制預算。

（二）財政部門內部控制。構建包括控制環境、監控、控制行動等因素的內部控制框架，并從財政部門設置及管理要求、財政收支環節及財政預算等方面推動控制體系的構建。同時，有學者提出了以創新財政部門內部控制體系、健全預算單位內部控制體系及總體規劃的手段來對財政部門內部控制和預算單位內部控制一體化的構建建議。

（三）財政部門與各部門間。準預算機構的存在制約了財政部門轉變為核心預算機構，財政部門仍需提升自身能力并規范自身行為。財政部門目前分離制衡機制即其內部的分離不能充足，須構建更具權威性的預算管理局這一機構。

（四）非正式制度下的財政部門。上級部門普遍的“批條子”獲得資金的現象致使財政部門核心預算地位受到動搖，交易費用也變得更高。非正式政治層面使得有關部門更容易獲得財政部門的資金支持，當下預算過程處于正式與非正式政治的交融之中。這種非正式關系的存在，在當下的預算過程中無可避免，只能努力弱化其存在而不致造成過大的影響或后果。

當前，財政部門能力尚顯不足，學者們提出了一些獨立的輔助機構或創造性的建議以期能強化其控制、執行等各方面的能力，讓預算能夠順利、透明的展開。

五、預算管理制度的財政部門

預算管理制度中包括管理體制優化與責任分配、政府收支分類、部門預算、國庫管理、政府采購管理、社會保障預算管理、國有資本（資產）預算管理、國債管理、政府會計管理、信息化管理、績效管理和監督管理十二類。以下簡述研究涉及到財政部門較多的領域。endprint

（一）管理體制優化與責任分配。財政部門作為各級政府的具體管理預算的部門，為完善管理制度，財政部門內部應設置獨立的預算編制機構及專責的監督機構。作為規范性預算管理制度的“底線”，必須實現并明確財政部門的統一管理各項收支。

（二）政府收支分類。在開展“收支兩條線”管理過程中，應明確讓財政部門平衡、審核各類預算，實現收繳分離；并在財政部門中構建預算外資金專職監督機制這一機制，與其他機制共同構成“五種機制”，確保實現財政部門下的銀行賬戶分別核算，統一管理。

（三）國有資本（資產）預算管理。國有資本經營預算制度于2007年開始在全國范圍內進行試點，它可以充分發揮預算的分配、監督和調節的功能。財政部門在國有資本經營預算的編制工作占據主體地位，要劃分好財政部門與國有資本預算部門的職責權限并協調二者的關系。政府的財政部門、企業以及履行出資人職責的機構間會形成預算支出層面的利益沖突關系，需要通過法律對三者進行調整，協調好各主體間的權責關系。同時，建立財政部門對國資監管機構履行預算職責的監督機制，以維持國家財政的一致，讓財政部門統一資產的管理和調劑等方面的內容。確立財政部門的主導地位并協調好與其他主體間的關系，是財政部門在國有資本預算管理中亟須注意的事。

（四）國債管理。針對政府中的隱性或有負債這種不易察覺的國債組成部分，須在財政部門內設立政府的債務管理機構進行統一管理。

（五）信息化管理。預算信息公開方面，要明確由財政部門是預算公開的主體單位，加強財政部門對預算公開的保障和領導，并建立公開信息反饋機制。財政部門能夠主動公開各項納稅信息，但不能對第三方的信息申請公開。

（六）績效管理。績效預算以結果為導向，是財政部門力推的一項重點工作。財政部門花費資金應考慮公眾立場，因而需制定項目績效預算的編制方法，不斷學習外國經驗進行改良。要讓財政部門總攬全局，要統一財政部門的資金分配權，將各部門權力逐漸集中至財政部門。僅控制預算總額，使得其他職能部門在完成績效目標的基礎上擁有自由裁量權。

（七）監督管理。對于預算監督制衡機制，財政部門應形成部門間制約、部門內制約、允許體制外制約等多層次監督機制。財政部門作為系統內部的監督，相較于其他側重于日常、事前及事中監督。就完善部門監督體系的看法，要完善法規，界定財政部門的監督職責；各級財政部門要設置獨立的監督檢查機構；實現財政部門與其他單位預算執行軟件聯網，讓監督信息化；信息要由內而外逐步公開；建立以財政部門為主體的評價體系。財政部門在公民參與的預算聽證制度中須與立法機關一同發揮組織帶領作用，建立對話機制。財政部門的配合與理解對于強化人大監督有著重要的作用。最后，在運用大數據完善財政部門內的信息系統時，應強化其預算監管。預算過程中的各個層面都需要通過信息的公開或建立對話溝通等機制來進行監督與制約，財政部門于其中的配合顯然無比重要。

六、討論

目前，關于預算過程中的財政部門的研究討論大體攬括于上述五個方面，研究的進程是隨著《預算法》的制定→修改→再制定，各項制度改革的試點→范圍擴大→政策的確立等方面逐漸展開。總的說來，財政部門是核心預算機構，在集合各方權力并統一支配，其權力的制衡需要從內外層面逐步開展。同時，各項職權的分配、信息的公開、預算的監督等也在被不斷的強調并于現實實踐中不斷試驗與演進，隨著新《預算法》的制定、以往制度實踐的成熟化、新制度的提出與試點工作的展開，未來的研究會給我們更為完善而全面的答案。

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