小作坊食品生產安全監管研究

王瑛珊

摘要：國務院辦公廳于2017年4月6日印發了關于《2017年食品安全重點工作安排》的通知，進一步落實“四個最嚴”的要求。本文通過調查研究現制度下的小作坊食品生產與監管現狀，從監管制度的發展、執業人員素質、監管部門管理效率、食品安全社會共治、食品安全責任保險制度幾方面分析小作坊存在的問題，并在此基礎上提出相關建議，以期通過微信平臺解決小作坊食品生產源頭難追溯的困境。

Abstract： The State Council General Office issued a circular on "Key Work Arrangements for Food Safety in 2017" on April 6， 2017 to further implement the "four most stringent requirements." This paper investigates the current situation of small workshop food production and supervision under the current system and analyzes the problems existing in the small workshop from the following aspects： the development of regulatory system， the quality of practitioners， the management efficiency of regulatory agencies， the social co-governance of food safety and the liability insurance system of food safety ， and puts forward relevant suggestions on the basis of this， with a view to solving the difficulty of traceability of the small workshop food production source through the WeChat platform.

關鍵詞：小作坊食品；食品安全；社會共治；“互聯網+食品安全”

Key words： small workshop food；food safety；social governance；"internet + food safety"

中圖分類號：F407.82 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）04-0078-03

1 研究的背景

2015年10月1日被稱為“史上最嚴”的食品安全法正式開始施行，要用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，來保障食品安全。該法自正式施行至今已一年有余，食品安全方面的一些頑疾仍然存在。2016中國綜合小康指數”之“中國全面小康進程中最受關注的十大焦點問題”調查顯示，食品安全的關注度位居首位。在食品安全問題的關注度上，一直存在著“熱”和“冷”之分。媒體輿論甚至廣大消費者往往更加關注知名食品生產企業的食品安全問題，而對小型食品企業以及食品生產加工小作坊的食品安全問題的關注度相對較低。

食品小作坊自古有之，很多中華傳統美食也正是通過小作坊得以傳承。食品小作坊生產場所固定，所需從業人員較少、生產加工規模小、產品無需預包裝或者只需簡易包裝[2]，并且方便攜帶，受廣大基層消費者愛戴。但是小作坊的數量龐大、流動性高、安全隱患多、產品去向的可追溯性差，增加了監管難度。

以小作坊為代表的小微食品經營到底應如何監督管理，核心是小作坊食品安全與發展矛盾該如何平衡。以下以食品小作坊為例，探討小食品企業生產安全管理問題的解決辦法，使其在規范中發展。

2 小作坊食品生產安全監管現狀

2.1 小作坊食品的安全監管模式變遷

我國的食品安全監管法律和監管模式隨著社會發展都發生了很大變遷。就小作坊食品的監管主體變遷來看，主要經歷了三個階段：

——2004年之前主要是分段監管的模式，衛生行政監管部門負責對小作坊食品進行全程監管；

——2004年以后逐漸建立了“分段監管為主，品種監管為輔”的食品安全監管體系，質檢部門負責小作坊食品生產加工環節監管，而工商部門負責市場過程監管。

——2013年國家食品藥品監督管理總局成立，此后食品安全監管走向了集權管理，由國家食品藥品監管總局負責食品藥品監管工作全過程，包括食品生產加工，流通和餐飲消費環節。因此，小作坊食品質量安全的監管任務全部轉到各級食藥監部門當中，由各地自上而下管理執行。2015年《中國人民共和國食品安全法》明確規定縣以上的地方政府對所屬區域內的食品安全負全責。

2.2 新的食品安全法對小作坊食品的安全監管現狀

新的食品安全法被稱為“史上最嚴”的食品安全法，要力圖建立強有力的自上而下的政府監管體系，以解決當前食品安全方面的突出問題。但監管實施中存在的問題和弊端造成新的食品安全法對小作坊食品安全監管乏力，主要原因如下：

首先，由于不對稱信息的存在上級政府對下級政府的監督和制約有限，往往不能夠及時了解各地級的政府管理執行情況，由于強大的問責機制無疑成為懸在監管人員頭上的“達摩克利斯之劍”，地方政府往往秉著大事化小、小事化了的態度來處理食品安全事故，進而形成地方保護主義。其次，將中國食品安全治理問題提升到實行由多元主體參與的社會共治高度，這樣的監管形式改革正是對于目前的監管體制極為重要的補充。落實國務院發布的有關食品安全工作重點，也明確了將規劃實施情況納入對省級人民政府的考評內容，可見中央對食品安全的重視和關注提到了新的高度。endprint

3 對小作坊食品安全有效監管要解決的問題

在經營利潤驅動下，小作坊生產者更多關注食品的盈利能力，對生產原料的安全性沒有清楚地認識，對食品安全監管投入普遍不足。食品經營主體的責任意識淡薄，小作坊缺乏檢驗設施，環境衛生條件較差、產品質量不穩定，是小作坊普遍存在的情況。對小作坊食品安全有效監管還面臨著一些亟需解決的問題。

3.1 小作坊食品監管市場準入制度不完善

目前各地普遍存在的問題是由于小作坊食品市場準入制度尚不明確，無證無照經營情況嚴重，加之通常加工小作坊較為分散，生產空間的要求也不大，管理部門對食品小作坊的數量及分布掌握程度不夠，也就很難進行規范管理、全面檢查。從產品本身來看，大部分小作坊食品沒有可追溯的包裝信息，大多采用散裝形式，生產日期、生產地址難以通過包裝信息明確，這也造成流通中的小作坊食品來源難以追溯。就現行管理細則來說，針對不同的小作坊產品各種細則要求不夠具體，操作性不夠強。整體來看我國尚未制定專門針對食品小作坊的準入政策，在多年的監管當中并沒有給予食品小作坊很明確的“行政許可”，防治食品安全突發事件長效機制尚未建立。

3.2 政府部門監管效率較低

由于長期以來食品安全問題由多監管主體部門共同監管，在我國的食品安全管理這一公共產品的供給問題上經常出現“搭便車”的問題。在地方食藥監集中管理后，這種由上至下的管理模式又暴露出了更多由于信息不對稱產生的弊端。在食品小作坊的生產加工環節上監管部門之間職責不清，存在相互推諉扯皮的狀態，不利于實現建立更加具有公信力政府的目標。其次，很多督查工作進行得比較被動，通常只是在事發后對問題進行嚴格治理，常態化監管治理仍顯得不夠。另外，目前聯合監管效果不理想，緊密型縱向協作還存在很大的實現難度[7]，監督部門缺乏溝通與協調，無法實現信息技術、質量控制、原材料供應等資源共享與利用，導致各個監督部門用于行使權利的資源不充分。

3.3 食品安全社會共治制度有待建設

社會中間組織力量微弱，包括食品行業內的社會中間組織（比如各種食品行業協會、商會、合作經濟組織等）和食品行業外的社會中間組織（比如消費者權益組織、獨立的質量認證機構、評估機構、媒體等）。政府監管部門人員相對短缺且缺乏專業人員，監管成本不斷增加，監管難度逐漸增大，雖然政府在食品安全監管方面作出了很大的努力，最終我國食品安全問題還是呈現出了市場失靈和政府監管失靈的局面。通常行業協會由于處在社會基層更加了解行業內的發展狀況，對于存在的問題也有更深的體會。然而我國食品安全監管體制中，政府總是扮演強勢主動的監管主體角色，行業協會參與不充分。消費群眾缺乏監督激勵，參與監督食品安全的積極性不高。一方面是群眾在食品安全監管中認識不足，過度追求口感或者價格低廉等，忽視小作坊生產食品的衛生安全。另一方面很多群眾維權淡薄，遇到食品安全事件較少求助相關職能部門。

3.4 食品安全責任保險制度有待構建

國以民為先，民以食為天，食以安為先。隨著食品工業的發展和居民對食品安全的要求越來越高，傳統的以政府為主導的食品安全管理方式和技術手段已不能完全適應當前的需要，而這也促使了保險等市場化手段的介入，通過社會管理機制創新和技術創新，適應和化解當今食品安全管理中存在的風險和問題。食品安全保險機制的建立無論是對普通消費者還是對食品領域企業，甚至于社會整體利益都是十分必要的，而這也將對推動食品安全水平的提升產生不可或缺的積極作用。對消費者來說，保障消費者迅速獲得救濟，減少司法成本，能夠使食品安全責任事故中消費者的合法權益得到保護。對食品領域企業來說，企業分散食品生產風險，強化自身責任意識。對政府部門來說，減輕政府負擔，有利社會穩定。長期來看，食品安全強制責任保險制度的發展不僅會促進保險資本市場的發展，還有利于構建民主法治的、公平交易的、安全有保障的、誠信信用的、可持續的和諧消費環境。

4 政策建議

鑒于以上關于我國小作坊食品生產發展現狀研究，小作坊食品安全問題的分析，本文結合國務院辦公廳關于印發2017年食品安全重點工作安排的通知，針對小作坊食品安全生產及監督管理提出具體、切實可行的建議。

4.1 因地制宜建立地方管理標準

地方管理標準包括，在監管條例的制定和實施中要結合當地小作坊食品的發展特點有不同的監管側重、不同的檢測經費投入側重，另外在組織構建方面，根據各地的人員配備和經濟發展水平，甚至小作坊的集中程度，逐級推進基層監管力量和基礎設施建設，逐步設立鄉鎮食品藥品監督所（調查發現，陜西省的食藥監自2014年基本全面設置了基層級的食品藥品監督所）。具體來說在關于小作坊生產監管的標準制定中，要實踐到群眾中去，多傾聽群眾意見，比如就出臺標準、固定攤位等方面必須在考察民意的基礎上探索前進。各地方政府應當考慮設置專門的小作坊食品專項整治的經費，考慮配備小作坊食品的快速檢驗方面的相關設備，從人力和財力方面進行黑作坊整改管理支持。調查登記以村（居委會、社區）為單位進行，實行小作坊業主自愿登記與相關人員調查核實相結合的辦法，以確保一個不漏。不同層級單位也要有針對性的制定了全年抽檢方案，重點抽檢不合格和不良信譽食品生產經營單位，有條件的市級管理部門可選取第三方檢測機構進行嚴格檢驗，嚴格查處“明知故犯”的肇事者。

4.2 建立可追溯的食品安全信息制度

根據公共利益理論，政府是公共利益的代言人，在信息完全、規制活動沒有成本的條件下，政府規制可以提高社會福利，實現高的規制績效。政府監管既應包括懲治措施，也應包括激勵手段。隨著首個食品安全可追溯云網在福建省永輝超市門店示范上線，該平臺正是借助云計算技術，實現食品安全監測管理數字化科學化，實現部分食用農產品了從田間到快遞物流再到銷售門店的全程可追溯。利用大數據分析提高實時監管，通過“互聯網+”進行風險預判，進行因子分析，預先識別關鍵風險點，積極應對事故發生。endprint

《2017年食品安全重點工作安排》也明確提出應用“互聯網+”檢驗檢測技術，推動食品安全檢驗檢測新業態發展。加快食品安全監管信息化工程項目建設，建立全國統一的食品安全信息平臺。針對食品小作坊的安全生產的追溯問題，貴陽市試行搭建了“清鎮市食品安全云服務平臺”，具有良好的的示范效應，有力地推動傳統監管模式下小作坊食品源頭難覓問題的解決。清鎮市目前試行了利用手機APP，真實、準確、有效記錄生產經營過程信息，基本建立了從原料、生產、銷售到消費全程可追溯的實時動態監管的可追溯體系，實現了食品生產全過程信息可記錄、可追溯、可管控、可查詢。小作坊食品安全追溯平臺的使用及推廣，向構建“源頭可查、去向可追、責任可究”的追溯體系邁進了一大步。

4.3 全面落實食品安全社會共治

社會共治旨在發揮社會各主體的責任意識，共同監管食品安全。社會共治包括“社會協同”與“公眾參與”，可將社會共治的主體分為企業、政府與第三方監管力量。一方面要加強食品安全科普網點建設，提高公眾食品安全科學素養，另一方面要推進食品安全科普工作隊伍建設和示范創建。其次，必須發揮行業自律作為企業食品安全行為的內在動力的作用，應當重視NGO在我國食品安全管理發揮的公共治理作用。最后，公眾監管是社會監管的重要部分，公眾是食品安全的監督者和參與者，完善食品違法行為獎懲制度具有非常重要的意義。由于食品藥品違法行為一定的專業性和隱秘性，普通人難以發現，“知情人士”爆料制度的建立有利于彌補普通民眾舉報模式的不足，因為知情人往往是內部人，他們能夠盡早發現問題。這類似于西方的“吹哨人”制度，能夠盡早發現問題，從而大幅度降低監管成本，同時對那些違法亂紀的企業起到內部監督作用。食品違法行為舉報獎懲制度是否確切落實，獎懲制度的制定是否具有明確的針對性和導向性，都能反映執法部門嚴格執法的誠意。此外，相關部門應當建立健全食品安全信用檔案并依法及時向社會公布，加強對食品生產經營嚴重失信者的聯合懲戒。

4.4 穩步推進食品安全責任保險制度試點

根據是否自愿訂立保險合同可以將責任保險分為自愿責任保險和強制責任保險，強制責任保險是一種國家為推行社會公共政策而規定的保險，是對契約自由的限制。推進食品藥品安全責任保險需要各方協作配合，保險公司、投保單位、監管部門要建立戰略合作機制，共同落實責任。保險公司要有針對性地開發、修正和完善保險產品，根據單位經營規模及經營種類，將市場進行細分，按照企業的不同特征開發適應其需求的保險品種及費率。考慮到各地不同食品小作坊監管發展水平各異，不同生產產品的安全風險性不同，地方管理部門可以根據當地情況對高風險食品生產納入強制責任保險管理范疇，鼓勵不同規模的食品單位投保自愿責任保險。試行期后可以對于經常出險的單位提高保費作為懲罰，反之，對保險期內表現較好的單位，在續保時給予保費折扣。投保企業要充分認識到食品藥品安全責任保險的重要意義，積極參與投保，通過責任保險進一步規范生產經營，提高管理水平。食品藥品監管部門要切實履行監管職能，加強督導考核，督促企業持續滿足法律法規標準要求，防止企業在投保后降低質量安全管理水平。建立食品安全責任保險制度是將產品責任保險制度嵌入食品安全質量管理，通過經濟手段和市場運作更加科學的管控食品安全事故風險，不僅能夠有效保護消費者合法權益，還有利于增強食品生產經營單位質量安全意識。

參考文獻：

[1]陳立偉.廣州市食品小作坊生產加工監管研究[D].華南理工大學，2014.

[2]曾健偉.小作坊食品的安全監管問題研究[D].暨南大學，2015

[3]王彩霞.地方政府擾動下的中國食品安全規制問題研究[D].東北財經大學，2011.

[4]陳曉安.論我國食品安全強制責任保險與和諧消費構建[J].保險職業學院學報，2011（1）：33-37.

[5]王亞靜.基于三方博弈的食品安全協同治理機制研究[D].河北經貿大學，2015.

[6]張曼，唐曉純，普蓂喆，等.食品安全社會共治：企業、政府與第三方監管力量[J].食品科學，2014（13）：286-292.

[7]張明華，溫晉鋒，劉增金.行業自律、社會監管與縱向協作——基于社會共治視角的食品安全行為研究[J].產業經濟研究，2017（1）：89-99.

[8]王柱國，譚曉林，李昆.地方人大常委會特定問題調查制度研究（上）——以江西省食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查為例[J].人大研究，2017（1）：19-23.

[9]戎素云，郭廣輝.食品安全事件的經濟學解讀及其制度改進啟示——對“草莓農藥殘留超標”事件的分析[J].河北經貿大學學報，2017（1）：79-84.

[10]王化楠.中國食品安全責任強制保險研究[D].西南財經大學，2010.

[11]孫勇.滕州：強力推進“三小”治理工作[J].中國食品藥品監管，2017（2）：69.endprint