基于關鍵成功要素的PPP項目政府角色定位研究*

何雨佳 石磊

(大連理工大學建設管理系，遼寧 大連 116024)

0 引言

近年來，在“政府職能轉變”和“投融資體制改革”等時代背景下，PPP(Public-Private Partnership)在市政工程、交通運輸等領域得到了大力推廣，迎來了高速發(fā)展階段。隨著PPP模式應用的不斷深入，學界和實務界對PPP的內涵逐漸達成共識。一般認為，PPP是為了滿足公眾對公用事業(yè)產品和服務的需要，政府與社會資本方之間的一種基于契約的長期合作伙伴關系[1-2]。

政府作為公共利益的代表者，有義務保證公共產品和服務的持續(xù)供給，同時作為PPP項目的重要參與方承擔許多重要職能，其角色定位和管理職能執(zhí)行效率直接影響項目績效[3-4]。宏觀層面，政府需要構建和維護PPP發(fā)展環(huán)境；微觀層面，政府需要參與到項目流程中，履行行政和契約職能。然而在現實中，由于政府自身角色定位偏差和工作范圍不明確導致了許多違背PPP合作理念、政府資源浪費、公共利益遭受侵害等問題[5]。因此，從理論層面探討PPP項目政府的角色定位，明確政府的職能范圍，對我國PPP項目的健康發(fā)展具有重要意義。

本文著眼于PPP項目關鍵成功要素，對政府職能范圍和角色定位進行研究。首先，在現有PPP項目政府角色研究的基礎上，從項目公共和經濟屬性、政府行政和契約職能角度分析PPP項目中政府的角色定位依據；然后，根據關鍵成功要素劃分不同政府部門對應的職能范圍；最后，細分不同政府部門對應的職能范圍和角色定位，為政府部門高效參與PPP模式管理，保證項目順利開展提供理論依據。

1 公用事業(yè)PPP項目中的政府角色

1.1 PPP項目中的政府角色

政府功能是通過政府部門履行職能來實現和體現的，政府角色是對政府功能的擬人化抽象和概括，用以定位政府功能[6-7]，政府職能和角色是對政府部門行為的具體描述和抽象概括。國內外許多研究對PPP/BOT項目政府角色和職能進行了分析。針對PPP項目政府微觀角色，王東(2015)從項目主體關系的角度指出，在不同階段政府扮演著PPP項目規(guī)劃者、發(fā)起者、產品購買者、建設運營保障者、監(jiān)督者和利益協(xié)調者的角色[4]。任婧(2014)從項目流程的角度將PPP項目政府角色劃分為投資機會決策者、招標組織者和談判者、融資保障者、實施監(jiān)管者等[8]。從基礎設施公用事業(yè)的供給模式演化角度，彭芳等(2008)對我國政府在基礎設施建設中的職能轉變進行研究，指出PPP模式中應將政府的公共產品提供者和生產者、管制者和經營者角色分離，政府應更多地承擔服務者、規(guī)則制定者和管制者的職能[9]。趙國富等(2007)指出我國政府在基礎設施BOT/PPP項目中應承擔法律規(guī)制與政策支持、環(huán)境保障與資金支持、政府保證與政府信用責任[10]。

梳理相關文獻可以發(fā)現，雖然現有研究分別從宏觀角度或微觀角度對PPP項目政府角色進行了劃分和討論，但缺乏對劃分政府角色依據的理論分析，也沒有落到具體實施的政府各部門層面，在實踐中缺乏操作性。

1.2 PPP項目中的政府角色定位依據

1.2.1 PPP項目產品和服務的屬性

按照消費的排他性和競爭性，產品和服務可以分為私人物品、準公共物品和純公共物品。一般認為政府負責提供純公共物品，市場負責提供私人物品。公用事業(yè)PPP模式中絕大部分項目產品和服務屬于準公共物品，具有優(yōu)先的消費非排他性和非競爭性的公共屬性，除此之外，還具備自然壟斷性和資產專用性等經濟屬性[11-12]。

由于公用事業(yè)PPP項目產品和服務具有上述公共屬性，政府有義務保證其持續(xù)穩(wěn)定的供給，以滿足公眾的基本需求。長期以來，諸如市政道路、污水處理等公用事業(yè)產品和服務均由政府直接壟斷生產和提供，但由于需求的快速增長、投資體量的不斷增加，加之政府負債壓力、效率短板，導致公共資源浪費、供給效率低、服務質量差等問題出現，公用事業(yè)領域出現“政府失靈”[13]。越來越多的社會資本參與到公用事業(yè)項目中，表現為公用事業(yè)的市場化，政府的角色也逐漸由直接生產者向產品和服務的提供者、合作者轉化。PPP模式就是其中的典型之一。

然而，公用事業(yè)PPP項目產品和服務還具有經濟屬性。社會資本方以追求自身利益最大化為經營目標，在經營活動中一般不考慮項目公共屬性。而且，PPP項目通常資產專用性較強，考慮到較大規(guī)模專用性投資造成“套牢效應”[14]，社會資本方在經營過程中可能采取機會主義行為侵害公共利益，阻礙正外部性的實現。因此，政府應承擔公共利益代表者和監(jiān)管者角色，維護公眾利益不被侵害。

綜上，為了解決公用事業(yè)產品和服務供給中的“政府失靈”問題，政府應鼓勵和支持社會資本方參與公用事業(yè)PPP項目，利用其資金和技術優(yōu)勢提高產品和服務質量及供給效率。為了抑制社會資本方單純追求自身利益而損害公共利益，政府還要從準入、質量、價格等方面代表公共利益，履行監(jiān)管義務。

1.2.2 政府的公共管理行政職能和契約職能

作為公共組織，政府具有向社會提供公共產品和服務的職能[15]。從政府的任務性職能角度看，政府具有對微觀和宏觀經濟進行管理的經濟職能，主要表現在為市場經濟提供必要的制度安排，維護公平競爭秩序，開展價格和質量管制。例如，在PPP模式推廣過程中，國務院有關部委出臺相關法規(guī)和政策，不同層級的有關政府部門開展質量監(jiān)督和價格監(jiān)管等。而從程序性職能的角度，政府部門為了完成某行政事務要履行計劃、決策、組織、協(xié)調和控制職能，如針對具體PPP項目的前期立項、論證和審批工作。

同時，PPP項目中政府與社會資本方通過簽訂契約開展合作，PPP合同中也對政府應履行的職能進行了規(guī)定。如《PPP項目合同指南(試行)》中約定政府應履行提供土地使用權或協(xié)助項目公司獲得土地使用權、開展一部分設計工作、提供項目運營所需部分設施或原材料、對項目建設和運營維護的檢查監(jiān)督和介入、限制和監(jiān)管項目公司股權變更、考核項目公司績效、支付付費或補助、防止不必要的競爭性項目、承擔部分風險損失等職能。因此，政府作為公共產品或服務的購買者(或購買者的代理人)，在履行PPP項目契約職能時，更多地承擔參與者和監(jiān)管者的角色。

綜上所述，一方面，從項目的公共屬性和經濟屬性出發(fā)，政府為了確保公用事業(yè)項目的公共效益，提高項目效率，通過PPP模式引入社會資本的資金和技術優(yōu)勢，同時在供給過程中加以管制。此過程中不同層級的政府需要履行各自的職能，承擔相應的角色。另一方面，從政府承擔公共管理行政職能和契約職能的角度，政府應區(qū)分行政法律關系和民事主體關系，以合理方式承擔相應的角色。

2 PPP項目的關鍵成功要素與政府職能范圍

在PPP項目中，政府的主要職責是保證項目經濟及持續(xù)穩(wěn)定地提供公共產品和服務，因此，政府角色和職能的劃分邏輯在于是否能夠促進PPP項目的成功。本文針對PPP項目關鍵成功要素的現有研究成果，識別與關鍵成功要素相對應的不同政府部門的職能范圍，在此基礎上分析公用事業(yè)PPP項目中政府的角色定位。

2.1 PPP項目關鍵成功要素

近年來，眾多國內外學者對PPP項目的關鍵成功要素進行了研究。張紅平等(2016)指出對我國PPP項目成功實施最大的影響要素是國家法律法規(guī)體系的健全、產品/服務質量、市場需求穩(wěn)定性[16]。Chan等(2010)提出我國PPP項目成功的5類要素：穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境、公共和私營部門之間責任分擔、透明和高效的采購過程、穩(wěn)定的政治和社會環(huán)境、明智的政府控制[17]。Chou等(2015)對PPP關鍵驅動因素、關鍵成功因素和風險分配進行了跨國別對比研究，總結了不同國家環(huán)境下的關鍵成功因素[18]。Robert等(2015)則對論述PPP關鍵成功要素的27篇論文的研究結論進行統(tǒng)計和綜述[19]。本文參考上述文獻的研究成果，利用文本分析法選取研究結論中出現次數較高的關鍵成功要素，并將其歸納總結為5個關鍵成功要素：穩(wěn)定的宏觀環(huán)境、政府與社會資本方之間的責權分配和風險分擔、透明高效的交易過程、政府和社會支持以及適當的政府控制。這些要素所對應的政府職能見表1。

表1 PPP關鍵成功要素對應的政府職能

2.2 關鍵成功要素對應的政府職能范圍

PPP項目的5個關鍵成功要素可分為宏觀和微觀兩個層面。其中，穩(wěn)定的宏觀環(huán)境屬于宏觀層面，政府和社會資本方的責權分配和風險分擔、透明高效的交易過程和適當的政府控制屬于微觀層面，而政府和社會支持在二者中均有體現。

2.2.1 宏觀層面——PPP發(fā)展環(huán)境

如圖1所示，PPP模式推廣和PPP項目成敗首先受到宏觀環(huán)境因素的影響，其中包括政治環(huán)境、社會環(huán)境、經濟環(huán)境、法律環(huán)境、政策環(huán)境和行業(yè)環(huán)境等。

PPP相關活動的開展首先根植于國家政治環(huán)境和經濟環(huán)境，只有在政治制度和經濟基礎支持下才能推進。政治環(huán)境和經濟環(huán)境由中央政府在征得公眾支持下確定，由地方政府維系。中央政府負責宏觀調控經濟環(huán)境，地方政府在經濟平穩(wěn)運行中起到輔助作用。在經濟發(fā)展中，中央政府通過制定法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府通過出臺配套的地方法規(guī)等手段來規(guī)制某一行業(yè)或領域的經濟活動。

我國主要是以頒布和執(zhí)行政策的形式推動和規(guī)制PPP發(fā)展。多部門單獨或聯(lián)合密集出臺多項政策是我國現階段PPP政策環(huán)境的一大特點，出臺大量鼓勵采用PPP模式進行公用事業(yè)產品和服務供給的政策，如《國家發(fā)展改革委關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》；同時，也出臺了規(guī)范PPP運作、清理違規(guī)操作的政策，如《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》。可見，從宏觀層面，政府的職能范圍是構建和維系PPP發(fā)展環(huán)境：中央政府及其組成部門(國務院及各部委)負責設計和構建PPP發(fā)展環(huán)境總體框架；地方政府及所屬廳局(省級為主)在總體框架下，根據所在地區(qū)實際制定地方法規(guī)政策構建地區(qū)PPP發(fā)展環(huán)境。政府在PPP發(fā)展環(huán)境構建和維系方面扮演頂層設計者、系統(tǒng)規(guī)劃者和行業(yè)規(guī)制者角色。

2.2.2 微觀層面——PPP項目的運作流程

一個規(guī)范的PPP項目的主要流程包括：項目發(fā)起與儲備、項目論證與決策、項目招標、項目實施、項目收尾等階段(如圖1所示)。①發(fā)起與儲備階段是PPP項目的醞釀和萌發(fā)階段，作為主要發(fā)起人，地方政府行業(yè)主管部門根據實際需求、行業(yè)成熟度等因素決定是否發(fā)起項目；②論證與決策階段是PPP項目定性與定量決策階段，即通過可行性論證后，實施機構應編制實施方案，財政部門負責開展物有所值評價和財政承受能力論證，判斷項目是否適合采用PPP模式推進；③招標階段是對社會資本方的選擇決策過程，實施機構設定融資、建設、運營維護能力等準入條件，通過比選和合同談判確定最后的項目邊界和中標社會資本方；④項目實施階段是PPP項目建設和經營過程，經過融資、設計、建造和運營維護實現公用事業(yè)產品和服務的供給，地方政府多個職能部門對項目執(zhí)行行政監(jiān)管，實施機構根據PPP合同對項目進行履約監(jiān)管，主要監(jiān)管內容為價格、質量、效率等，在此過程中財政部門負責支付費用或補助；⑤收尾階段是PPP項目合作期的末端，實施機構協(xié)同財政部門、行業(yè)主管部門等執(zhí)行資產評估、性能測試、資產交割、績效考核支付等工作。

圖1 PPP政府職能范圍和角色定位框架圖

在微觀層面，政府的職能范圍是項目規(guī)劃、決策、參與、監(jiān)管和協(xié)調。地方政府行業(yè)主管部門發(fā)起項目，實施機構負責大量前期規(guī)劃設計和準備工作，提出項目的操作形式、考慮項目前期準備應由政府完成到何種程度、設計怎樣的合同關系，并負責社會資本方的招標和談判工作，協(xié)調各參與方之間的行為，并從價格、質量和績效等方面監(jiān)管項目公司行為；地方政府各職能部門在項目推進過程中開展一系列論證評價、許可和審批工作，提供政府支持如土地、補貼和設施等，并進行行政監(jiān)管。由此可見，政府在微觀層面不同階段扮演項目規(guī)劃者、決策者、參與者、協(xié)調者和監(jiān)管者角色。

根據上述分析結果，考慮PPP項目產品和服務的公共屬性和經濟屬性、行政和契約職能，本文從宏觀和微觀兩個層面劃分不同政府部門職能范圍和角色定位，總結見表2。

表2 PPP項目中政府部門的職能范圍和角色定位

3 結語

PPP項目中對政府進行準確和科學的角色定位和職能劃分是保證項目持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提。本文首先從公用事業(yè)PPP項目屬性和政府職能的視角分析政府角色定位的依據，然后基于PPP項目關鍵成功要素對政府參與PPP項目過程中的職能范圍和角色定位進行了梳理。分析結果表明，在宏觀層面，以國務院及其部委和地方廳局為代表的高層級政府部門，承擔PPP模式發(fā)展的頂層設計者、系統(tǒng)規(guī)劃者、行業(yè)規(guī)制者的角色，履行構建和維系PPP發(fā)展環(huán)境的職能；在微觀層面，以實施機構和地方政府職能部門為代表的基層政府部門，承擔PPP項目的規(guī)劃者、決策者、參與者、監(jiān)管者和協(xié)調者的角色，在項目不同階段履行項目規(guī)劃、決策、參與、監(jiān)管和協(xié)調職能。

在PPP項目實際操作過程中，實施機構作為參與PPP項目的主要政府部門，承擔較多的職能，其工作效率影響著項目的推進、實施和績效實現。現階段，實施機構一般由項目所屬行業(yè)的政府主管部門承擔，在項目實施過程中需要負責大量的參與方之間、不同政府部門之間的協(xié)調工作。然而，實施機構與其他政府部門屬于同樣行政級別，在協(xié)調過程中會面臨較大的難度。因此，對于規(guī)模較大且比較復雜的PPP項目，可以根據項目需要建立高級協(xié)調機構對項目進行總體的協(xié)調。現階段，PPP相關法律的缺失使政府在履行項目監(jiān)管職能時容易混淆行政監(jiān)管范圍和履約監(jiān)管范圍，造成重復監(jiān)管和監(jiān)管缺失的問題并存，因此通過立法手段加強對PPP項目監(jiān)管的規(guī)范也是十分必要的。

本文雖然從宏觀、微觀層面對PPP項目政府角色定位進行了研究，但由于在不同行業(yè)和具有不同屬性的PPP項目中，政府的職能范圍存在差異，承擔的角色也各有側重，在今后研究中還需分析項目屬性及行業(yè)屬性對政府角色體現的影響，探究PPP項目中政府角色差異機理，為政府高效參與PPP項目提供理論支撐。

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