融資差異對地方政府債務形成的影響

宋宸剛+蔡寧+趙建輝

1994年，為解決“兩個比重”不斷下降的問題，我國開始進行分稅制改革。經過多年的實踐，分稅制改革成效顯著，“兩個比重”逐漸上升（見圖1），但由此卻給地方政府帶來沉重的壓力， 其中之一便是地方政府債務增長。據2011年《全國地方政府性債務審計結果》顯示，2010年底，全國地方政府性債務余額高達107174 億元，占當年GDP的25.95%，其中銀行貸款是地方政府債務形成的主要資金來源，比重高達79%。近年來，雖然通過規范地方政府， 尤其是地方融資平臺的融資，銀行所占的比重有所減少，但2013年年中、2014年年末仍然高達57%和51%。《十三五規劃建議》指出， “健全商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系”。開發性金融和商業性金融在支持地方經濟中扮演著不同的角色，二者在融資上的差異，使其對地方政府債務的形成有著顯著的不同。

以發債為主的開發性金融融資

開發性金融本質上是國家信用的市場化，主要從事額度大、期限長、利潤低的批發性業務，為保證穩定、長期、低成本的資金來源，避免資產負債的錯配，各國政府往往賦予其發行債券籌集資金的權力。如《德國復興信貸銀行促進法》規定，“為了籌集必要資金，德國復興信貸銀行可以發行債券和獲取貸款”； 《韓國產業銀行法案》規定，“韓國產業銀行擁有發行產業金融債券的獨家權利”；《日本政策投資銀行法》規定，“日本政策投資銀行可以發行政策性金融債”。

以國家開發銀行為代表的開發性金融也通過發行政策性金融債券作為籌集資金的主要渠道，且因為其完全由國家控股，業務也由政府進行增信，因此發行的債券一般享有國家主權信用評級。……