普惠金融視角下農村小額信貸發展藍圖

中國人民銀行貴港市中支課題組

習近平總書記在十九大報告中指出， 實施鄉村振興戰略，把解決“三農”問題作為全黨工作重心，堅持農業農村優先發展。引入小額信貸，滿足農戶資金借貸需求，解決農村發展資金不足問題，與扶貧攻堅、改善落后地區貧困面貌現狀密不可分。普惠金融體系的提出，是基于小額信貸貸款額度小、以信用為還款保證的基本運作理念，通過小規模金融服務方式發展，服務對象是城鄉低收入群體，促進建立一個惠及所有階層的金融服務體系，因此普惠金融是小額信貸的深化與提煉，主旨是建立一個包含為低收入群體提供金融服務同時帶有扶貧性質的正規金融體系， 實現普惠金融的重要內容和途徑是對小額信貸進行廣泛推廣。農村是低收入群體集中地，因此小額信貸實際中是在農村市場開展，小額信貸發展的最終目標是立足于農村扶貧。兼具現代金融與傳統扶貧雙重性質的小額信貸，既可以幫助建立、健全和完善農村金融體系，又可以對金融資源進行高效、合理的分配和配置，提高農村金融效率，實現農村經濟和金融和諧發展。

因此，如何在現行的普惠金融體系下勾畫農村小額信貸發展藍圖，把“救助式扶貧”的輸血功能變成“開發式扶貧”的造血功能，真正實現扶貧開發、幫助農村脫貧、發展農村金融市場、活躍農村經濟、縮小城鄉收入差距，具有十分重要的現實意義。

我國農村小額信貸發展現狀及困境

普惠金融體系下小額信貸現狀評價

組織身份錯位。政府小額信貸組織和金融機構雖然具有合法身份，但開展農村小額信貸業務效果有限，只是在行政命令或上級要求下開展，沒有激勵性市場化運營機制；自身制度和組織建設不健全的專門從事農村小額信貸業務的NGO（非政府組織），雖然真正以扶貧為目的，但是沒有合法身份，得不到有效、長期的支持； 本應立足扶貧的非金融機構，尤其是小額貸款公司，真正開展農村小額信貸業務的卻寥寥無幾。政策偏向以及農村金融市場的特殊環境，導致身份錯位，體現在自身定位沒有找準、自身定位與享受到的政策待遇不相符等。在實際中，有的小額借貸組織轉向“非農化”“大額化”，偏離扶貧目標；有的雖然真正在做小額扶貧信貸，卻沒有收到有效效果。身份錯位引發多元化經營問題，不同性質的小額信貸組織不應該同質化發展，應根據需求群體特征設立不同借貸模式，可以在營利、非營利目標上有所取舍，只有多元化經營，充分發揮小額借貸組織的功能作用，才能為農村金融市場提供多元化的資金借貸服務。

小額借貸產品單一， 缺乏創新。CGAP（扶貧協商小組）認為，小額信貸為低收入家庭提供的金融服務不僅僅是貸款，還應該包括儲蓄、保險、匯款，是由新興金融部門提供的、具有商業投資價值的金融服務，而我國為農村小額信貸提供的產品只有簡單的借貸。由于政策限制， 只有銀行類金融機構可以開展儲蓄、匯款業務，其他小額信貸組織則沒有資格，銀行類金融機構將儲蓄、匯款與小額信貸三塊業務分割經營，小額信貸業務成為只是連接農村金融市場的“輸血”管道，而活躍農村經濟金融、打通農村金融市場的“造血”功能未能真正發揮出來。在保險業務方面，農村小額信貸為信用抵押，潛在巨大風險，需要通過保險市場將潛在風險予以化解，避免回收貸款難問題。但是，針對農村的保險市場建設還不完善、不成熟，相對滯后，另外小額信貸組織因自身業務模式和條件還不能夠開展保險業務，目前“保險+小額信貸”業務模式是農信社在信貸合同基礎上附加的財產或人身保險條款，保險和農村小額信貸相互促進的作用力度還遠遠不夠。

小額信貸政策存在缺陷。政府干預伴隨著小額信貸引進和發展過程，小額信貸充滿行政干預色彩，因為政府職能要求和組織優勢、政策供給能力的強大，造成不同性質的小額信貸組織面臨政策支持缺乏或行政干預過度問題。為了促進小額信貸真正發揮扶貧作用、達到合理有效配置資金的目的，需要對政府、市場二者在小額信貸發展過度中的界限關系和角色作用予以明確、區別，雙方界限關系得到明確， 才能通過法律為市場環境、秩序提供有效的監管和保護，為小額信貸組織提供適當的建立、發展政策支持，切實有效地防范經濟、金融風險。

農村金融與小額信貸發展困境

小額信貸的特征是信用貸款、小額貸款，符合農戶貸款缺少抵押品和數額小的特點，是對農村金融體系的補充。不同層次的組織因為經營目標和組織結構差異， 對小額信貸運營方式也不同，但都存在因農業自身高風險性質給小額信貸帶來的不確定風險、借貸雙方信息不對稱帶來的信用風險、農戶借款額度小且數量多帶來的管理成本風險、農戶現代金融意識不足給雙方溝通帶來的風險等問題。為了盡量避免或減少上述問題的影響，金融機構制定了各種運作機制兼顧經營和扶貧目標，主要包括小組聯保（以群體、組織的信用保證為還款依據）、分期貸款（借貸者需按時足額還款方能獲得后期借貸額度）、居（村）委會或街道辦事處推薦（識別借貸者還款能力和信用程度）以及項目扶持（為資金需求者在經營方面提供指導、幫助）。

上述運營機制對農村小額信貸面臨的互動溝通和信息不對稱問題僅起到了一定程度的緩解作用，高風險、高成本問題仍然得不到有效解決。在普惠金融體系下，農村小額信貸由于自身特殊性，要想實現可持續發展，在具體運營中還存在著較多現實問題：資金來源匱乏的非金融機構，為了降低經營風險和成本，對貸款進行非農化考量，難以持續做大做強；在軟預算約束下，金融機構持續開展小額信貸業務，雖然在陷入財務困境時可以借助外部組織力量、救助能夠繼續生存發展，但對其健康、獨立、長遠發展是不利的。除了運營問題，小額信貸組織結構、人員素質、政府政策等內外部因素也會對農村小額信貸的可持續發展產生影響。

對普惠金融體系下農村小額信貸發展的建議

對農村小額信貸組織角色進行重新定位。隨著農村經濟、金融市場的發展， 在普惠金融體系下，小額借貸組織更應被看成是一種服務、一種模式，向社會傳達普惠金融理念，強調讓所有群體尤其是低收入群體能公平、公正地享受到各項金融服務和產品，而不僅被定位為一種信貸工具。對小額信貸傳統觀念的轉變，首先需要對小額信貸扶貧意義進行重新定位，小額信貸不僅起到為農村金融提供“輸血” 管道的作用，還起到在依托小額信貸組織或其他組織為農村金融提供“造血”渠道的作用。孟加拉GB（格萊珉銀行）模式不是簡單的強調扶貧，而是在放貸的基礎上為農戶提供培訓服務、創業咨詢、技術指導等，“輸血”和“造血”兼顧；同時注重扶貧效果，貧困地區、貧困農戶為服務對象定位，尤其是婦女創業貸款業務。NABARD（印度農業和農村發展銀行） 模式也是“輸血”和“造血”功能兼顧的典型，組建由20名有貸款需求的婦女為成員的農戶互助組，對其進行動員和培訓后進行內部的儲蓄、借貸活動，通過與農村商業銀行、商業銀行基層網點、非政府組織建立合作伙伴關系，經驗收合格后的農戶互助組可以獲得貸款發放，同時NABARD對合作伙伴的業務、技術也提供指導、培訓和支持，特殊情況還提供再貸款業務。三種模式都不是單純的借貸活動，而是有著專門的扶貧方式，既注重“輸血”又注重“造血”，都強調了對借款對象后續幫扶的重要性。

為小額信貸市場發展營造公平、開放的市場環境。為小額信貸市場發展營造公平的市場環境，需要減少對市場過度的行政干預，需要賦予各類小額信貸組織在法律面前平等的地位，需要讓小額信貸組織在市場中得到充分的競爭，對以扶貧為目標的小額信貸組織需要給予及時有效的政策優惠措施。為小額信貸市場發展營造開放的市場環境，允許資質合格的民間組織、閑置的民間資本進入小額信貸市場中，允許績效低下、運營管理不善的小額信貸組織逐漸被市場淘汰，降低市場風險，提高小額信貸市場抗風險能力，促使小額信貸市場越做越強，更加健康發展。同時，在擴大農村借貸資金供給規模的基礎上，可以逐步、適時放寬對市場利率的管制，使得農村資金流動更有效率。利率市場化允許小額借貸組織在對風險、成本和收益等進行衡量后制定合適的利率水平，使得資金借貸定價機制更加靈活和完善。在制訂定價機制時，當然還需要考慮農戶承受能力、自身風險承受能力以及避免小額信貸業務發展成為高利貸，偏離扶貧目標。

允許和鼓勵小額信貸組織向多元化發展。一方面，允許和鼓勵小額信貸組織根據自身業務特點和經營目標追求不同的經營運作目標。小額信貸組織追求的目標各不相同，即使是同一類型的小額信貸組織其經營目標也不可能完全一致，扶貧覆蓋面和可持續性發展的績效效率各有差異， 他們在社會和財務兩個目標上有所側重才能順應自身業務特點和外部市場環境，才能獲得更大的發展機會，如小額信貸公司追求業務盈利水平的同時還要適當發揮扶貧功效，非政府組織在注重扶貧效果的基礎上，可以適當考慮民間支持和政府注資，才能保持可持續性發展。另一方面， 允許和鼓勵小額信貸組織對提供的服務和方式有所創新，依據自身實際情況并最大限度地利用自身資源，取得更有效率的績效水平，在經營目標明確的前提下，需要小額信貸組織選擇適合自己的、有特色的、適合可持續發展的運營機制、服務客戶、激勵客戶的模式。小額信貸組織的發展目標、服務模式兩者是相輔相成的，需要結合實際情況制定。小額信貸運作是否良好的首要條件是市場定位準確與否，包括自身業務性質特點、環境背景、服務對象特點等是否適合市場需要，這些條件缺一不可；成功的關鍵措施是合理信貸管理策略，由農戶自愿組成的小組聯保這一貸款約束機制和靈活放款機制，既能有效降低管理和監督成本，又能降低信用貸款違約風險發生的概率，同時，小組成員相互監督、按時還款獎勵等適宜的激勵措施、有效手段可以提高小額信貸活力。針對小額信貸市場供不應求的情況，小額信貸組織可以在服務和產品方面進行創新。如政策性銀行對貸款對象和貸款利率給予指導，農發行可以將專項資金拆借給熟悉市場、具有較高資質的小額信貸組織來具體運營，提高小額信貸市場資金活力。小額貸款公司可以開發零貸整還、零貸零還、整貸零還等不同類型的小額信貸產品；小額信貸組織在提供小額信貸資金的同時， 也可以向借款農戶提供致富信息、種養殖等技術培訓，創新營銷模式，拓展服務范圍。

完善農村小額信貸擔保體系。一是創新農村小額信貸擔保組織體系，優化農村小額信貸擔保制度。可以通過財政補貼、稅收減免的方式，政府扶持農村擔保機構成立、發展，促進社會中介如再擔保公司、農民專業技術協會、專業合作社等擔任擔保機構。二是創新農村小額信貸擔保形式。借鑒開展農村金融產品、服務方式創新試點地區已經取得的成功經驗，對“四權”抵押貸款產品進行創新，從而豐富農村小額信貸抵押擔保物。三是建立有效的風險補償機制。建立區域性再擔保機構分擔小額信貸風險，探索建立農村小額信貸、農業信用擔保與農業保險合作機制，形成利益聯合體，分散金融機構風險，共同承擔農村信用風險；擴大風險補償資金來源渠道，如擔保機構自身盈利留存、金融機構風險補償金提升等形式。四是完善農村信用評價體系。提升、優化現有評價方法，構建服務社會、運作規范的農村信用評價體系，各相關部門充分共享最大化信息資源平臺，為農村小額信貸評價體系提供重要的參考數據信息。

對農村小額信貸服務和監管體系進行完善。一方面，要完善農村小額信貸服務體系，農村小額信貸對農村經濟發展具有十分重要作用，其可持續發展對農村扶貧工作具有重要影響，監管機構應為農村小額信貸發展構建一個完善的服務型支持評價體系：“支持”包含減少農村小額信貸稅負水平，加大農村扶貧資金投入，提供扶貧專項資金支持，給予貸款利息補貼， 同時要保證補貼到戶、補貼到位；“評價”包含幫助小額借貸組織制定業務發展規劃和制度，從貸款發放、貸款利率水平、借貸客戶數量、借貸資金使用是否符合規范等方面對小額信貸組織業務開展定期評價，有利于小額信貸組織規劃化、長期化發展，以便將更多的信貸資金引入農村市場，更好地為農村提供金融服務和金融產品。另一方面，要完善農村小額信貸監管體系。監管機構在充分借助市場力量的同時，回歸監管職能，對小額信貸市場的監管重點放在審慎監管上。一是要制定和建立健全、完善的小額信貸法律體系， 將小額信貸組織完全納入金融體系體制內并完全接受監管，使得小額信貸獲得合格的法律地位并被充分認可；二是制定的監管措施、政策必須充分落實、實施到位， 促進小額信貸組織合規、合法經營，農村小額信貸在普惠金融體系下可持續發展才能獲得更加充足的制度保障和法律認可， 更大程度地降低信用違約風險水平，保持小額信貸在農村市場的活力，更好地為農村扶貧注入“造血”資金，活躍農村資金，釋放流動性。

（課題組成員：陳萬基、何冬莉、郭誠勇、黃春勇、余坤蓮）