五大創舉成就農村普惠金融

馮彥明

“三農”和金融普惠是互相獨立又相互聯系的兩個問題，又是具有戰略性的大問題。由社會“二元結構”所引發的“三農”問題是中國的根本問題之一。沒有“三農”問題的解決，“兩個100年”的奮斗目標就不可能實現，中華民族偉大復興的“中國夢”也就不可能實現。而“普惠金融”在重視消除貧困、實現社會公平的同時，能提高農民特別是貧困戶的造血功能，實現供求雙方對金融資源的可持續利用和可持續發展，因而成為踐行“五大發展理念”、解決中國社會的“二元結構”和“三農”問題以及金融行業未來發展的重要著力點。

廣西壯族自治區的田東縣是國家扶貧開發工作重點縣。發端于其實現脫貧致富這一樸素愿望基礎上的農村金融改革五大創舉雖然僅僅經過短短的十年時間，但將過去臟亂差的農村建設成了潔齊美的新農村，將傳統零星經營、分散管理的農業改變成為規模化經營、集約化管理的現代農業產業，把先前或懶散、或外出打工的農民吸引回鄉并動員起來成為現代農業產業工人，這不僅創造了解決“三農”問題的奇跡，而且也“破冰”長期困擾中國甚至世界多數國家的金融改革難題，成為實現金融普惠的創舉，值得我們研究和推廣。

五大創舉產生的背景

田東縣位于廣西西南部，地處右江河谷盆地，全縣總面積2816平方公里，現轄9鎮1鄉167個行政村（街道、社區）。2014年底，全縣43.35萬人中，在冊貧困戶有15966戶、65267人，其中貧困村53 個，涉及516個自然屯，貧困戶9393戶， 貧困人口38392人；非貧困村貧困戶6573 戶，貧困人口26875人。

貧困的直接表現就是缺錢，而在商品經濟條件下錢的問題就是生產和金融問題。雖然我國已進行了30多年的金融改革，但由于存在的“三農”問題以及市場化初期逐利的盲目性，商業性金融機構不愿到貧窮落后的地區開展經營，而涉農金融業務風險大、收益低甚至在短時期內可能虧本的特點也使得農村自發的金融機構發育嚴重遲緩，造成在我國農村地區金融機構網點少、資金量微、借貸條件苛刻和服務手段落后。

為了解決農村的貧困和農村金融服務缺失的問題，中共中央十七屆三中全會做出《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出農村金融是現代農村經濟的核心，要建立現代農村金融制度，創新農村金融體制。會后，時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長的吳邦國同志深入到學習實踐科學發展觀活動的聯系點——廣西田東縣進行調研，做出“以田東縣為試點，破解農村金融服務難題” 的批示。2008年12月29日，廣西壯族自治區農村金融改革試點現場辦公會在田東縣召開，廣西區人民政府辦公廳也轉發自治區金融辦等部門《關于開展田東縣農村金融改革試點工作的意見》，田東縣歷史性地肩負起了為全國試點探路的重任，作為全國農村地區金融改革試點縣的工作由此啟動。

五大創舉的內容

田東縣的農村金融改革是從解決貧困，即資金問題開始的，但其為此所采取的吸引金融機構“返鄉”和建立農村非現金支付結算系統、農戶信用評級和農村產權交易以及全民金融教育等措施，不僅從供求兩方面解決了農村金融服務缺失的問題，提高了農民的金融意識和應用金融的能力，從而建立了實實在在的農村普惠金融體系，而且每一項舉措在國內甚至國際都具有一定的超前性和戰略性，為解決中國乃至世界各國特別是欠發達國家和地區的問題提供了新的思路，不失為欠發達地區和落后農村進行金融改革的樣板和創舉。

全力吸引金融機構“返鄉”

資本的逐利性與農業經濟的弱質性相矛盾。由于農村金融交易信息不對稱帶來的高風險和高成本，以及農業經濟的弱質性和比較利益低，金融機構在自身利益最大化目標的驅使下出現偏離“三農”的現象就成為了必然。廣西壯族自治區金融辦的統計表明，廣西農村金融機構的網點數量從2003年的3509個降到2008年的3075 個，平均113個行政村才擁有一個網點， 99.1%的行政村尚無銀行業金融機構。農民要貸款，不知道要蓋多少章，辦多少手續；農民要結算也要跑到縣里、鄉鎮柜臺辦理。實際上，廣西的這種情況在我國西部地區非常普遍。因此，吸引和建立金融機構是增加金融供給能力的基本前提，也是擺在廣西農村地區的一項重要任務。

為了增加金融機構供給，田東縣自2009年以來在完善和發揮原有金融機構作用的基礎上，積極引進新型農村金融組織。縣政府首先成立了金融工作辦公室， 通過清收農村信用社不良貸款、以優質資產轉換農信社不良貸款等舉措，使農村信用社各項指標達到成立農村合作銀行的標準，2009年4月農村合作銀行成立，后又改制成田東農村商業銀行。之后又陸續成立了一家村鎮銀行、兩家農村資金互助社、三家小貸公司，并引進國海證券股份有限公司、北部灣財產保險公司等入駐田東縣開設分支機構，廣西金融投資集團也在田東縣成立了綜合金融服務中心，縣政府還出資成立了助農融資擔保公司，開展助農擔保業務。為了實現金融機構業務下延到村屯，田東縣還推進“農金村辦”， 在各村設立了“金融服務室”，協助銀行向本村農戶提供銀行產品和服務，進行貸款管理等。截至2016年末，全縣擁有9家銀行業金融機構，19家非銀行業金融機構，銀行網點覆蓋所有鄉鎮、農事村辦點和部分村屯，實現金融組織縣域全覆蓋。

全面推行農村非現金結算

近年來，由于金融改革，國有商業銀行在農村金融市場退出，農村金融服務基礎薄弱，支付結算特別是現代非現金結算在農村幾乎成為盲區，小額取款難，繳費難，是農村金融服務發展滯后的表現之一。實際上，支付結算特別是非現金支付結算是農村金融服務體系的重要組成部分和農村金融基礎設施的有機組成部分。便捷的支付結算體系不僅有利于節約現金流通，把農村資金納入全社會的資金運動之中，加速資金周轉，提高資金使用效益， 而且有利于把農村居民吸引進社會再生產活動之中，為實現城鄉一體化打下基礎； 同時，還便利了國家對全社會資金運動的監管，有利于國家安全和社會穩定。

為此，田東縣在大力引進和設立金融機構的同時，提出了構建農村支付體系的設想。一是開辟農村資金綠色通道，擴大支付結算覆蓋面。鼓勵金融機構加入人行大小額支付系統，推進鄉鎮級金融網點跨行資金匯劃“鄉鄉通”和轉賬支付電話“村村通”。二是大力推進農村地區“兩點一站”（助農取款服務點、惠農支付服務點和金融綜合服務站）建設，優化惠農支付服務。引導和鼓勵涉農金融機構大力建立農村地區助農取款服務點，豐富服務點業務功能。三是大力推廣非現金支付結算工具。針對農民居住分散、交通不便的實際，推廣ATM、電話支付終端等非現金支付工具，以村為單位，指定商店裝專用POS機，在重點鄉鎮和新農村建設示范村設立離行式自助銀行；將農民工銀行卡特色服務受理網點擴大至所有銀行業金融機構，農民可利用惠農卡辦理新型農村合作醫療及各種財政補貼資金直接發放業務，將惠農支付通道延伸到農民家門口， 便利農民足不出村辦理取款、現金匯款、轉賬匯款、代理繳費等基礎金融服務，暢通農村資金匯劃渠道。四是進一步完善田東縣所有銀行機構網點人民幣銀行結算賬戶管理系統和聯網核查公民身份信息系統的運行管理，切實提高人民幣銀行結算賬戶服務水平。五是在此基礎上設立農村支付結算信息監測站。經過幾年的努力，田東縣已經成為全國首個實現轉賬支付電話“村村通”的縣，被人行總行確定為“全國農村支付服務環境建設聯系點”。

全面開展農村信用評級

如何讓農民獲得資金、發展農業、建設農村，幾十年的經驗已經證明，財政無償投入是低效甚至是無效的，因而是不適用的。為解決這一難題，田東縣提出以貧困戶轉信用戶、貧困村轉信用村為起點，通過信用資本化，把淳樸的民風“變成”資本和發展生產、發家致富的資金， 采取金融手段，啟動并逐步加大對貧困戶及其他農民的信貸投放力度，變政府外部“輸血”為農民自我“造血”，激發貧困戶自我發展的積極性。首先，田東縣根據“協調合作、健全機制、穩步推進、支農惠農”的原則，采取“信用宣傳、信息征集、信用評價、中介參與、信貸支持”五項措施，科學、合理地設置農戶信用信息采集指標，研究開發農戶信用評價機制， 出臺了包括農村信用評價暫行辦法、農戶信用等級評價百分表、農房資產評估辦法、林業林權資產評估辦法、農業經濟作物評估辦法、畜牧水產品評估辦法、農用機械設備資產評估辦法等一整套農村信用評估辦法，推進以評定“信用農戶”“信用村組”“信用鄉鎮”為主要內容的農村信用建設工程。其次，他們依托人行全國統一的企業和個人信用信息基礎數據庫， 建立全縣統一的農戶信用信息采集和評價系統，將各涉農金融機構自建的農戶信用評價分散型平臺過渡為統一的平臺，解決了對農戶信息指標不統一、多頭采集、重復采集的問題。最后，通過政府、銀行和農戶“三聯手”，實行資產評估、信用等級評價和授信額度評定的“三聯評”，以實現信用貸款、抵押貸款和聯保貸款“三聯動”，建立田東農戶信息采集和評價系統的成果運用機制。

對農戶信用等級的評定依據，不僅包括人口、收入、資產和過往信貸記錄等經濟指標，還包括尊老愛幼、鄰里和睦、違法犯罪等社會性指標。不僅使農戶在經濟上得到實實在在的幫助，而且還改善了民風民俗，促進了和諧鄉村建設。

全面推進農村產權交易

長期以來，由于“二元社會”造成的城鄉分割和區別，農村土地不能交易， 不僅影響了土地作為生產要素作用的發揮，而且更嚴重影響了農民積極性的調動和農村經濟的發展，是造成“三農”問題的根源之一。黨的十八大報告提出，農村土地改革要以權利保障為核心，從按計劃配置轉化為通過市場配置。這不僅為建立集體土地和國有土地權利平等邁出了重要一步，而且使原來“沉睡”的農村土地、房屋等資源“變成”了發展的資本，把農村和貧困地區發展的資本轉化為經營的資金，激活了生產要素，為農村和貧困地區跨越式發展創造了條件。

為了讓沒有技術、一時又找不到好的出路的貧困戶脫貧，田東縣探索“新型農業經營主體+基地+農戶”的模式，引導農民把土地經營權向新型經營主體流轉， 發揮經濟能人的專業優勢，帶動貧困戶脫貧致富。為此，田東縣在基本完成集體建設用地、農村宅基地和房屋確權頒證工作之后，全面開展土地承包權的確權、登記工作，為農村產權入市創造條件。2012 年12月，廣西在田東縣成立了全國唯一一家縣級農村產權交易中心，并依托交易中心平臺，在縣政務服務中心各涉農單位服務窗口建立農村產權交易綠色通道，在各鄉鎮農業服務中心設立農村產權交易服務站，在各行政村設立農村產權交易信息點，打通了農村資產資源變現渠道。農村貧困戶家中的不動產，如房屋、土地、山林甚至機械農具等，只需在產權交易中心登記鑒證后，既可以轉讓經營權，也可以向銀行抵押申請貸款。與此同時，縣政府還整合產權主管部門、銀行機構、擔保機構、評估機構等，建立緊密的協作關系， 在農村產權流轉、產權抵押融資、資產評估、處置銀行不良資產等方面共同把關， 交易中心平臺承擔抵押登記職能，切實防止抵押物多頭抵押、重復抵押問題；銀行的不良資產也可通過交易中心平臺掛牌處置，在一定程度上防范了金融風險。

全方位開展農民金融知識普及

金融教育是世界各國的任務和難題， 同時也是西方發達國家爭奪金融資源的方式之一。目前金融已成為重要的戰略資源被發達國家高度關注和重視：各國已從爭奪自然資源轉向爭奪金融資源，全球金融控制權已成為大國博弈的制高點，各方力爭在國際金融新格局中搶占有利地位。為此，美國把金融教育看作是其未來發展的國家戰略，成立了金融掃盲與教育委員會和金融教育總統顧問委員會，把每年4月定為美國的金融掃盲月。美國前總統布什更是認為，如果美國想成為充滿希望的國度，廣大民眾就要具備一定的金融知識。對于中國這樣一個發展中大國，不僅經濟的“二元結構”導致農村、西部地區金融知識嚴重缺乏，而且即使在東部發達城市甚至部分金融工作者，對金融重要性和金融作用的認識也嚴重不足。在這種情況下，推行金融教育，普及金融知識，更需要創新思路和方法。

為配合田東縣的農村金融改革，廣西各級政府和金融部門千方百計向農民“灌輸”金融知識。人行南寧中心支行聯合政府部門組建金融知識宣傳網絡體系，吸引不同層次的群眾參與，積極組織開展金融知識進農家活動。田東縣人行積極與田東縣廣電局聯系，將相關宣傳材料提供給電視臺，利用新聞媒體宣傳農村信用體系建設工作。田東縣政府結合金融業務推廣開展宣傳，培育和提升農民的金融意識。通過每年的“3.15”“金融知識普及活動月”等，提高廣大農民的金融知識水平、非現金支付意識和風險防范意識。通過召開政策性農業保險動員大會、電視廣播、山歌會等形式，增強群眾的風險意識和市場意識，讓更多的群眾自愿、積極參保。此外，各行政村金融服務點也加強宣傳， 涉農銀行機構對相關服務點成員、服務點成員對本行政村農戶開展金融產品宣傳和金融知識培訓工作。農村金融服務室和服務點已成為田東縣農民家門口的銀行，田東縣農民所享受到的金融服務的數量和質量發生了根本性變化，田東縣農民的金融意識也發生了根本性變化。

五大創舉成就農村普惠金融體系

普惠金融是指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，小微企業、農民、城鎮低收入人群等弱勢群體是其重點服務對象。隨著我國進入全面建成小康社會的關鍵時期，發展普惠金融不僅有利于消除貧困，促進金融業可持續均衡發展，而且能夠助推經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧。正因為如此，黨中央、國務院高度重視普惠金融工作， “普惠金融”這一關鍵詞不僅連續三年出現在政府工作報告之中，也被寫入了“十三五”規劃，成為金融行業未來發展的重要著力點和方向。

從田東縣的農村金融改革實踐看， 正是上述五個相互獨立但又相互聯系、相互依賴的改革創舉成就了農村普惠金融體系，開啟了中國城鄉統籌、東西一體、經濟社會持續發展的新紀元。金融機構“返鄉”在使新型金融機構在農村這一新的土壤中新生和壯大的同時，大大提高了金融在農村的供給能力；非現金支付在統一了全國的結算管理、方便了廣大農村和農民的同時，也大大提高了資金使用的效率和效益；農村信用評級在使信用變成了資本、變成了重要的生產要素的同時，促進了民風改善和和諧社會建設；農村產權交易在激活長期閑置的生產要素的同時，打破了長期存在的城鄉“二元結構”，為落后地區和國家經濟發展開辟了新路；金融教育和金融知識普及在提高農民應用金融能力的同時，為國家實施重大金融戰略創造了條件。

從現實來看，截至2017年一季度末， 通過田東縣農村產權交易中心平臺交易的農村產權有11707宗，成交數量達10.27萬畝，交易額9.27億元；農村產權抵押貸款227宗，銀行放貸金額6.18億元。其中， 貧困村范圍內土地流轉3.5萬畝，交易額2.78億元；貧困村產權抵押貸款9868萬元。全縣布放ATM機153臺，平均3.56臺/萬人；POS機2030臺，平均47.21臺/萬人。同時，發行各種銀行卡95.54萬張， 平均2.22張/人，開辦涵蓋水、電、新農合繳費等多項代理公共事業收費業務。2017年，全縣開展保險險種高達12個， 幾乎涉及所有農牧產品。2008年至2016 年末，田東縣金融機構各項存款余額從30.45億元增加到113.40億元，年均增幅為20.66%；各項貸款余額從23.07億元增加到98.53億元，年均增幅為23.05%；貸存比從75.76%提高到了86.89%，資金外流得到有效遏制，資金就地使用率顯著提高；其中涉農貸款余額從15.37億元增加到了72.57億元，年均增幅為24.82%， 占全部貸款余額比重從66.62%提高到了73.65%；農戶貸款覆蓋率從26%提高到了91%，農村金融機構農戶貸款滿足率從35%提高到了93%，金融知識普及率從微不足道的0.20%提高到了92%。農村普惠金融體系在田東縣基本形成，國家各項普惠金融政策在田東縣得到全面落實，農民群眾真正享受到了金融改革帶來的實惠。

五大創舉的長遠影響

田東縣的五大創舉在成就普惠金融的基礎上，還推動了農村金融改革與扶貧開發相結合，探索出了一套精準金融扶貧模式，建立起了一套產業扶貧的長效機制； 探索出了一套農業投融資新機制，破解了農業融資難問題，培育了一批新型農業經營主體；探索出了一套通過產權改革推動移民扶貧與新型城鎮化融合式發展的新路子，實現了以農村金融服務帶動城鄉公共服務一體化，推動了“二元結構”向“一元社會”轉型。

如果說全力吸引金融機構“返鄉”、全面推廣農村非現金結算、全面開展農村信用評級、全面推進農村產權交易和全方位開展農民金融知識普及是我國農村金融改革史上、同時也是我國金融改革史上五大創舉的話，那么由此所成就的農村普惠金融體系更是為我國農村地區、西部民族地區和其他貧困落后地區，乃至世界大多數發展中國家的金融改革和發展指明了方向，因此將對形成中國經濟發展模式、促進世界經濟持續發展產生深遠的影響。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）