論我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善*

李 爽 李 龍

長春工業(yè)大學(xué)人文信息學(xué)院，吉林 長春 130122

一、寫作背景

當(dāng)今，高等教育的普及化，既為中國民辦教育帶來前所未有的機(jī)遇，也為其未來發(fā)展提出艱巨的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展，法人治理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建是首要解決的問題。第一，要為民辦高校健康、持久、穩(wěn)定的發(fā)展提供制度保障，建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)是其應(yīng)有之義；第二，這種結(jié)構(gòu)既可平衡各方關(guān)系、緩解潛在利益沖突，也有助于形成集體科學(xué)決策、民主管理機(jī)制、提高辦學(xué)效率與質(zhì)量。

“民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)”指民辦高校作為獨(dú)立法人實(shí)體，在舉辦者、決策者、管理者和其他利益相關(guān)者之間建立的有關(guān)學(xué)校運(yùn)營與權(quán)利配置的一種組織結(jié)構(gòu)，及通過這個(gè)組織結(jié)構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、制衡關(guān)系和配套機(jī)制等一整套制度。通過這種結(jié)構(gòu)，舉辦者將自己的資產(chǎn)交給董事會(huì)托管；學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，負(fù)責(zé)制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、遴選校長、確定經(jīng)費(fèi)使用原則等；校長受聘于董事會(huì)，在董事會(huì)授權(quán)范圍內(nèi)管理學(xué)校，是董事會(huì)的執(zhí)行者。

二、我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)之現(xiàn)狀

現(xiàn)代大學(xué)教育要求高等學(xué)校要有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，民辦高校也不例外，這有利于理順投資者與管理者以及教職工等各方面的權(quán)益。目前，構(gòu)建我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的法律淵源來自于《中國人民共和國民辦教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》；另外，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》也做出相應(yīng)要求。按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，民辦學(xué)校是獨(dú)立的法人，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，要實(shí)行法人治理結(jié)構(gòu)。

從權(quán)力制衡理論的角度講，法人治理結(jié)構(gòu)的終極目標(biāo)是分工合理，配合默契，互有約束，相輔相成。而在我國，民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)存在以下問題：

(一)治理機(jī)構(gòu)不完善

我國大多數(shù)民辦院校的創(chuàng)辦或是舉辦者完全出資，或前期少量投資，逐漸發(fā)展壯大，因此舉辦者在校的地位自然不容小覷，董事會(huì)很容易陷入“形同虛設(shè)”的境地；并且，舉辦者家族化，學(xué)校的主張便代表家族的觀點(diǎn)。從而造成舉辦者的權(quán)力膨脹，過度干涉學(xué)校事務(wù)，權(quán)、責(zé)、名不清的局面。

(二)校內(nèi)關(guān)系不順暢

“校長接受董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、對其負(fù)責(zé)制”是民辦高校樂于采用的法人治理結(jié)構(gòu)，真正意義上的“校長負(fù)責(zé)制”難尋蹤跡。此結(jié)構(gòu)暴露以下突出問題：第一，校長失權(quán)，事無巨細(xì)都要征得舉辦者同意，工作理念無法得以實(shí)現(xiàn)，工作熱情自然受挫、工作效率難以提升；第二，兩者關(guān)系僵化。這源于兩者利益訴求明顯不同，前者更多的關(guān)注辦學(xué)利潤的創(chuàng)造，而后者更看重教育質(zhì)量的提升。目標(biāo)的差異，勢必在工作中引發(fā)諸多摩擦。

(三)監(jiān)督職能不明確

民辦高校少有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，教育質(zhì)量下滑，決策失誤難以及時(shí)糾正便是顯而易見之事；治校資金被挪用，資金鏈斷裂，學(xué)校面臨辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)更是能夠遇見之狀。另外，由于缺乏合理的監(jiān)督制約，也很難保證學(xué)生的權(quán)利和利益，影響學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。

(四)法人地位不獨(dú)立

既然我們要打造民辦高校的法人治理模式，法人獨(dú)立的法律地位，是我們首先要尊重的，其獨(dú)立表象之一就是“財(cái)產(chǎn)獨(dú)立”，即肯定出資人的出資份額，保證法人有可獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)。而當(dāng)下，許多企業(yè)或個(gè)人投資創(chuàng)辦學(xué)校后，國家并沒有給予法律認(rèn)可，從而造成了投資者的莫名擔(dān)憂，打消了其繼續(xù)投資或校產(chǎn)劃入學(xué)校名下的積極性，也影響了學(xué)校對于校產(chǎn)的使用與處置權(quán)。

(五)民主程度不深入

教師乃學(xué)校發(fā)展之源泉，若不能開通教師參與學(xué)校治理之渠道，給予其保障自身權(quán)益之機(jī)會(huì)，勢必淡化其工作熱情，“主人翁”意識更是無從談起，若有外因“誘惑”，便會(huì)另謀高就，所謂的職工代表大會(huì)也就是“擺設(shè)”而已了。某些民辦高校存在忽視學(xué)生參與學(xué)校建設(shè)的意愿，否定其對學(xué)校辦學(xué)情況的知情權(quán)，自然容易引發(fā)學(xué)校與學(xué)生之間的沖突。

三、我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建

到目前為止，國內(nèi)雖有諸多學(xué)者對該問題予以研究，但多停留于經(jīng)濟(jì)學(xué)中對法人治理結(jié)構(gòu)研究成果的沿用，并沒有完全針對民辦高校這一特殊法人主體的自身屬性，設(shè)計(jì)符合它的治理模式：或者雖有涉及，但操作細(xì)則不夠詳實(shí)、完備。此外，某些研究成果過多的關(guān)注于制度設(shè)計(jì)本身，而沒有為我國民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的改革工作進(jìn)行純熟的理論分析與基奠，容易導(dǎo)致在具體操作環(huán)節(jié)目的不清、方向不明，改革手段流于形式化，沒有創(chuàng)新。鑒于此種情況，我們可以嘗試另辟蹊徑：

(一)健全有關(guān)民辦高校辦學(xué)的法律依據(jù)

立足原有的法律體系，除舊布新，對其加以完善彌補(bǔ)，使其具備可操作性；捋順法律之間對同一問題的態(tài)度與做法，避免出現(xiàn)交叉規(guī)定、“各執(zhí)一詞”。如在《民辦教育促進(jìn)法》中，細(xì)化董事會(huì)的構(gòu)建，明確決策機(jī)構(gòu)的組織形式、組成人員、職權(quán)授予及相關(guān)議事程序；依法保障教職員工民主和參與管理資格；賦予校長有法可依的管理職權(quán)。

(二)科學(xué)構(gòu)建民辦高校的“三方聯(lián)動(dòng)式”治理模式

為理順民辦高校內(nèi)部關(guān)系，平衡各方利益主體，必須做到權(quán)責(zé)分明，我們不妨借鑒公司法人治理模式，讓出資人、經(jīng)營者、管理者各司其職，相得益彰。

首先，確保出資人的所有權(quán)人地位。出資人在學(xué)校運(yùn)行中的主要職責(zé)就是投入資金辦學(xué)，所以必須從立法角度明確舉辦者投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬，以及其確保其享有使用、收益、轉(zhuǎn)讓、對外提供擔(dān)保等資格。相反，若投資人投入資產(chǎn)歸屬不明，對未來學(xué)校剩余資產(chǎn)的去向無法律保障，投資人主觀上必然對資產(chǎn)過戶持消極抵觸心理，進(jìn)而影響到學(xué)校日后的健康、和諧發(fā)展。

其次，委托教育集團(tuán)代行出資人的權(quán)利。教育集團(tuán)接受出資人委托創(chuàng)辦學(xué)校，代替其履行投資者的權(quán)利與義務(wù)，主要包括：第一，資產(chǎn)管理權(quán)，涉及學(xué)校的基本設(shè)施建設(shè)、教育資源的配比、銀行融資途徑的擴(kuò)展、資本運(yùn)作的維護(hù)等；第二，院長的任命；第三，風(fēng)險(xiǎn)防范義務(wù)，在確保投資人獲取學(xué)校運(yùn)營所得收益的同時(shí)，也要考慮到用于學(xué)校意外事件應(yīng)急處理的風(fēng)險(xiǎn)保證金的

設(shè)立，使得學(xué)校能夠平穩(wěn)運(yùn)行。

最后，民辦高校自身擁有獨(dú)立的教育管理權(quán)，可自主決定其辦學(xué)方向、治學(xué)理念、專業(yè)設(shè)置以及優(yōu)秀師資人才引進(jìn)等等，出資人與教育集團(tuán)對教學(xué)事務(wù)不得任意干涉。為便于學(xué)校日常運(yùn)作，其內(nèi)部可成立由教育集團(tuán)代表、院級領(lǐng)導(dǎo)、教職工代表組成的學(xué)校治理主體，以對其內(nèi)部重大事項(xiàng)予以決策，院長對全校教學(xué)事務(wù)、教書育人質(zhì)量負(fù)責(zé)。

如此的治理模式，勢必會(huì)讓各方主體各司其職：出資人擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；教育集團(tuán)受委托代行投資者權(quán)利，擁有占有與控制權(quán)；學(xué)院則享有教育資源的使用權(quán)，各方治理主體的責(zé)、權(quán)、利配比清晰；又能夠充分調(diào)動(dòng)民辦高校利益相關(guān)者的積極性，充分參與到辦學(xué)事業(yè)中，協(xié)調(diào)了各方的利益沖突，實(shí)現(xiàn)了各者的利益訴求，最終使得經(jīng)濟(jì)規(guī)律與教育規(guī)律并行不悖，相得益彰，投資者獲得了經(jīng)濟(jì)收益、教育集團(tuán)擁有了資金運(yùn)作的權(quán)限、院長等教育工作者則有機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)自己的辦學(xué)理念。如此多方共贏的局面值得期待！