農(nóng)村生活垃圾處理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位研究

張珍賢+張麗+吳儒雅+張美芹

摘要：農(nóng)村生活垃圾處理是打造美麗鄉(xiāng)村環(huán)境的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的一線政府，在農(nóng)村生活垃圾處理問(wèn)題中起主導(dǎo)作用，正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，對(duì)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有重要意義。選取安徽省黃山市鄭村鎮(zhèn)作為研究對(duì)象，分析鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀和政府角色定位存在的問(wèn)題及原因，并提出針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：垃圾處理；角色定位；問(wèn)題；建議

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.014

1文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村生活垃圾處理問(wèn)題很早就引起了人們的關(guān)注，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于基層政府在農(nóng)村生活垃圾處理中發(fā)揮的作用進(jìn)行了大量的探索研究。 二十世紀(jì)三十年代，面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理中出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，英國(guó)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了政府干預(yù)的觀點(diǎn)，認(rèn)為在環(huán)境治理中政府應(yīng)該有所作為；Rabindra Nepal（2000）列舉了巴西圣保羅的政府機(jī)構(gòu)引進(jìn)第三部門或者利益相關(guān)主體參與管理農(nóng)村生活垃圾，倡導(dǎo)在公共管理的新模式下，政府應(yīng)加大市場(chǎng)化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理模式。中國(guó)的學(xué)者主要從政策法規(guī)和管理機(jī)制兩個(gè)方面進(jìn)行了研究。熊明強(qiáng)（2011）介紹了我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理方面的法律法規(guī)和其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，及其對(duì)我國(guó)農(nóng)村生活垃圾處理的法律法規(guī)方面的啟示；朱慧芳和陳永根（2014）等認(rèn)為在農(nóng)村地區(qū)，以村鎮(zhèn)為單位，推廣保潔服務(wù)公司為主的運(yùn)營(yíng)模式，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)物業(yè)化管理模式。

農(nóng)村生活垃圾處理與政府行為密切相關(guān)，可以看到，國(guó)外有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理中對(duì)政府的具體行為的研究相對(duì)較少，而國(guó)內(nèi)學(xué)者則側(cè)重于政府具體政策和制度的分析。

2鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

2.1鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀總體較好

第一，村民對(duì)垃圾的處理方式較為合理，亂丟亂放現(xiàn)象非常少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有4%的村民將垃圾直接丟在河道或路邊。第二，垃圾收集點(diǎn)的設(shè)置和處理較好，村民對(duì)于周圍環(huán)境較滿意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，92%的被調(diào)查者家附近有專門的垃圾收集點(diǎn)，其中85%的居民表示對(duì)于垃圾收集點(diǎn)，政府會(huì)定期派人來(lái)清理。第三，農(nóng)村生活垃圾的處理日益得到政府重視。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，省政府和中央財(cái)政部加大財(cái)政資金的投入來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，歙縣政府加大了對(duì)農(nóng)村垃圾的處理，積極建立健全農(nóng)村垃圾處理機(jī)制，進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村”試點(diǎn)建設(shè)。

2.2存在的問(wèn)題

鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理主要存在以下問(wèn)題：第一，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不夠。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，加上偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村居民分散不集中，導(dǎo)致垃圾處理過(guò)程艱難，難以顧及每個(gè)人。第二，村民環(huán)境保護(hù)觀念不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村居民文化程度普遍不高，保潔意識(shí)相對(duì)較差。村民小農(nóng)意識(shí)濃厚，集體意識(shí)不強(qiáng)，希望扔垃圾的時(shí)候垃圾箱離自己越近越好，可是垃圾箱的擺放卻又希望離自家越遠(yuǎn)越好，加大了垃圾處理的難度。第三，政府環(huán)保宣傳力度不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者中只有32%的村民說(shuō)是經(jīng)常有環(huán)保宣傳的，表示基本上沒(méi)有或者從來(lái)沒(méi)有宣傳的占到了34%，說(shuō)明政府對(duì)環(huán)保的宣傳并不到位，公民的環(huán)保意識(shí)也很難得到一個(gè)較大的提高。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生活垃圾處理中角色定位分析

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生活垃圾處理中應(yīng)扮演的角色

政府的基本職能是管理社會(huì)公共事務(wù)和提供公共物品和服務(wù)，以滿足社會(huì)公眾的需求。公共物品具有消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征，非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)并不會(huì)影響別人同時(shí)消費(fèi)該產(chǎn)品。非排他性是指一個(gè)人在消費(fèi)一種公共物品時(shí)，不能排除其他人消費(fèi)這一物品。從這個(gè)定義可以看出農(nóng)村生活垃圾處理屬于公共物品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向農(nóng)村、農(nóng)民的基層政府，在農(nóng)村生活垃圾處理中應(yīng)扮演好事務(wù)管理者和服務(wù)提供者的角色，具體到職能工作上可以分為對(duì)服務(wù)公司和村民的監(jiān)督管理，促進(jìn)垃圾處理工作市場(chǎng)化、提供制度資金保障。

3.2鄭村鎮(zhèn)政府角色定位存在的問(wèn)題

3.2.1監(jiān)督管理不到位

第一，政府宣傳力度不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然鄭村鎮(zhèn)政府會(huì)采取一些措施進(jìn)行環(huán)保宣傳，提高村民對(duì)于垃圾分類和環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，但宣傳方式較為單調(diào)，宣傳手段單一，宣傳頻率不高。鄭村鎮(zhèn)在農(nóng)村生活垃圾處理上存在村民環(huán)保意識(shí)不高，小農(nóng)意識(shí)強(qiáng)等問(wèn)題。第二，對(duì)于亂扔垃圾行為，鄭村鎮(zhèn)政府缺乏懲罰措施。鄭村鎮(zhèn)村民對(duì)垃圾的處理方式較為合理，亂丟亂放現(xiàn)象非常少，但仍存在亂扔現(xiàn)象。針對(duì)不良行為，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，采取罰款等措施來(lái)進(jìn)一步減少亂扔垃圾行為。

3.2.2引進(jìn)市場(chǎng)社會(huì)力量不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的底層政府，在政府間的關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，自主性不足，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員結(jié)構(gòu)不合理，能力不足，導(dǎo)致政府執(zhí)行力不強(qiáng)，無(wú)法處理好繁雜的基層事務(wù)。因此，在農(nóng)村生活垃圾處理工作中，村民和社會(huì)可以處理的應(yīng)該交由村民和社會(huì)處理，某些職能可以授權(quán)給市場(chǎng)來(lái)完成。鄭村鎮(zhèn)政府將農(nóng)村生活垃圾處理工作交由物業(yè)公司完成，通過(guò)簽訂合同，對(duì)合同完成情況進(jìn)行監(jiān)督管理來(lái)完成農(nóng)村生活垃圾處理工作，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。但鄭村鎮(zhèn)政府在籌集社會(huì)資金、召集社會(huì)志愿者等方面的工作仍有不足之處，沒(méi)有充分利用社會(huì)和市場(chǎng)的力量。

3.2.3制度資金保障不足

第一，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。鄭村鎮(zhèn)民政局內(nèi)負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理的工作人員僅有一人，且兼職其他工作，沒(méi)有專門負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理工作，人員不足給全鎮(zhèn)的農(nóng)村生活垃圾處理工作帶來(lái)了一定的困難。第二，缺乏相應(yīng)的法律制度。“沒(méi)有規(guī)矩，不成方圓”，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理工作應(yīng)形成系統(tǒng)的法律體系和制度保障，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理程序、垃圾流轉(zhuǎn)流程、獎(jiǎng)懲措施、責(zé)任分配進(jìn)行法律上的具體規(guī)定，保障物業(yè)公司權(quán)利，明確私人企業(yè)和鎮(zhèn)政府的責(zé)任，更好的為公眾服務(wù)。鄭村鎮(zhèn)政府對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理工作沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的明文規(guī)定。第三，資金投入不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政權(quán)組織架構(gòu)中的基層政府，具有市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等多項(xiàng)職能，需要投入的資金大，而其本身財(cái)力不足，對(duì)于農(nóng)村生活垃圾處理工作上的資金投入不足。endprint

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位不準(zhǔn)的原因

4.1認(rèn)識(shí)不足

第一，對(duì)垃圾處理的公共屬性認(rèn)識(shí)不足。一直以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理工作的公共屬性認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為農(nóng)村生活垃圾應(yīng)由村民自行解決，政府不必介入，同時(shí)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直在基層工作生活，對(duì)周圍的環(huán)境已經(jīng)適應(yīng)，沒(méi)有想到要去改變，缺乏思想動(dòng)力；第二，對(duì)自身的服務(wù)功能認(rèn)識(shí)不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)重要職能就是提高公共服務(wù)，滿足公眾需求，但是由于上級(jí)沒(méi)有明確規(guī)定要做好農(nóng)村生活垃圾處理工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不夠重視農(nóng)村生活垃圾處理工作，缺乏資金投入。

4.2工作能力不足

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員組成上來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，缺乏年富力強(qiáng)的中年工作人員，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力受到限制；從能力培養(yǎng)方面來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層，事務(wù)繁多，工作繁忙，沒(méi)有足夠的時(shí)間來(lái)提高自身的知識(shí)素養(yǎng)；同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼數(shù)職，難以很好地完成各方面工作。受到慣性思維和自身文化素養(yǎng)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員工作方法單一，缺乏創(chuàng)新和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，工作能力欠缺。

4.3財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

作為基層政府，為了與上級(jí)政府的機(jī)構(gòu)和職能對(duì)接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要大量財(cái)力。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向群眾，事務(wù)繁多，各方面都需要投入資金，需要足夠的財(cái)力。稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法收入大為減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政壓力大。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一造成對(duì)農(nóng)村生活垃圾處理工作投入的資金不足。

4.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏自主性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府間關(guān)系中處于最底層，各部門與上級(jí)部門對(duì)接，接受上級(jí)政府指示辦事，以完成上級(jí)指派的任務(wù)為目標(biāo)，工作上缺乏積極性；同時(shí)，在處理事務(wù)上受到上級(jí)限制，工作的自主權(quán)很小，農(nóng)村生活垃圾處理工作不是上級(jí)的工作重點(diǎn)就得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的足夠重視。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確角色定位的措施

5.1轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立為人民服務(wù)、建設(shè)服務(wù)型政府的觀念，正確認(rèn)識(shí)政府的服務(wù)角色，積極為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，滿足公眾需求。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部和工作人員要時(shí)刻牢記服務(wù)理念；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作過(guò)程中要體現(xiàn)自身的服務(wù)角色，在農(nóng)村生活垃圾處理工作中扮演好組織者、監(jiān)督者、服務(wù)者的角色；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把服務(wù)工作落到實(shí)處，積極探尋符合時(shí)代潮流的服務(wù)之路，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化服務(wù)措施。

5.2加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)

一個(gè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效有質(zhì)量地完成工作起到重要作用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重對(duì)工作人員進(jìn)行日常培訓(xùn)，形成一套系統(tǒng)的培訓(xùn)體制。不斷提高公務(wù)員的知識(shí)素養(yǎng)和工作能力，讓工作人員掌握高效完成工作的能力；同時(shí)，提高公務(wù)員的道德素養(yǎng)，樹(shù)立為人民服務(wù)的理念，不斷轉(zhuǎn)變工作方式，實(shí)實(shí)在在為人民辦實(shí)事，辦好事，始終站在最廣大人民的立場(chǎng)上。

5.3完善體制，調(diào)整關(guān)系

首先，進(jìn)一步深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，市場(chǎng)調(diào)節(jié)能有效解決的交給市場(chǎng)，能放權(quán)社區(qū)和社會(huì)的交給社區(qū)和社會(huì)，政府加強(qiáng)社會(huì)管理職能，為社會(huì)發(fā)展提供制度和體制保障。下放權(quán)力，尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對(duì)自主地位，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)從實(shí)際情況出發(fā)決定本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的事情。然后，調(diào)整財(cái)政分配關(guān)系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的財(cái)力提供公共服務(wù)，滿足公眾需求。

5.4引入社會(huì)和市場(chǎng)力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面向群眾的基層政府，需要處理眾多繁雜事務(wù)，本身工作能力不足，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，在處理農(nóng)村生活垃圾過(guò)程中，政府是主導(dǎo)力量，但不是唯一，政府可以借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量幫助處理社會(huì)事務(wù)，減輕壓力。一方面，政府可以向社會(huì)各方籌集資金用于提供公共服務(wù)，擴(kuò)展籌資渠道；另一方面，政府可以引入市場(chǎng)機(jī)制處理農(nóng)村生活垃圾，政府作為組織者和監(jiān)督者對(duì)第三方進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，可以在政府的組織和指導(dǎo)下成立志愿者組織幫助宣傳衛(wèi)生知識(shí)，充分利用社會(huì)力量。

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