農(nóng)村生活垃圾處理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色定位研究

張珍賢+張麗+吳儒雅+張美芹

摘要：農(nóng)村生活垃圾處理是打造美麗鄉(xiāng)村環(huán)境的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的一線政府，在農(nóng)村生活垃圾處理問題中起主導(dǎo)作用，正確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有重要意義。選取安徽省黃山市鄭村鎮(zhèn)作為研究對象，分析鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀和政府角色定位存在的問題及原因，并提出針對性的建議。

關(guān)鍵詞：垃圾處理；角色定位；問題；建議

中圖分類號：F2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.30.014

1文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村生活垃圾處理問題很早就引起了人們的關(guān)注，國內(nèi)外學(xué)者對于基層政府在農(nóng)村生活垃圾處理中發(fā)揮的作用進(jìn)行了大量的探索研究。 二十世紀(jì)三十年代，面對生態(tài)環(huán)境治理中出現(xiàn)的市場失靈現(xiàn)象，英國福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出了政府干預(yù)的觀點，認(rèn)為在環(huán)境治理中政府應(yīng)該有所作為；Rabindra Nepal（2000）列舉了巴西圣保羅的政府機(jī)構(gòu)引進(jìn)第三部門或者利益相關(guān)主體參與管理農(nóng)村生活垃圾，倡導(dǎo)在公共管理的新模式下，政府應(yīng)加大市場化進(jìn)程，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理模式。中國的學(xué)者主要從政策法規(guī)和管理機(jī)制兩個方面進(jìn)行了研究。熊明強(qiáng)（2011）介紹了我國農(nóng)村生活垃圾處理方面的法律法規(guī)和其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗，及其對我國農(nóng)村生活垃圾處理的法律法規(guī)方面的啟示；朱慧芳和陳永根（2014）等認(rèn)為在農(nóng)村地區(qū)，以村鎮(zhèn)為單位，推廣保潔服務(wù)公司為主的運營模式，在農(nóng)村實現(xiàn)物業(yè)化管理模式。

農(nóng)村生活垃圾處理與政府行為密切相關(guān)，可以看到，國外有關(guān)農(nóng)村生活垃圾處理中對政府的具體行為的研究相對較少，而國內(nèi)學(xué)者則側(cè)重于政府具體政策和制度的分析。

2鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

2.1鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀總體較好

第一，村民對垃圾的處理方式較為合理，亂丟亂放現(xiàn)象非常少。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，僅有4%的村民將垃圾直接丟在河道或路邊。第二，垃圾收集點的設(shè)置和處理較好，村民對于周圍環(huán)境較滿意。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，92%的被調(diào)查者家附近有專門的垃圾收集點，其中85%的居民表示對于垃圾收集點，政府會定期派人來清理。第三，農(nóng)村生活垃圾的處理日益得到政府重視。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來，省政府和中央財政部加大財政資金的投入來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，歙縣政府加大了對農(nóng)村垃圾的處理，積極建立健全農(nóng)村垃圾處理機(jī)制，進(jìn)行“美麗鄉(xiāng)村”試點建設(shè)。

2.2存在的問題

鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村生活垃圾處理主要存在以下問題：第一，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不夠。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，加上偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村居民分散不集中，導(dǎo)致垃圾處理過程艱難，難以顧及每個人。第二，村民環(huán)境保護(hù)觀念不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄭村鎮(zhèn)農(nóng)村居民文化程度普遍不高，保潔意識相對較差。村民小農(nóng)意識濃厚，集體意識不強(qiáng)，希望扔垃圾的時候垃圾箱離自己越近越好，可是垃圾箱的擺放卻又希望離自家越遠(yuǎn)越好，加大了垃圾處理的難度。第三，政府環(huán)保宣傳力度不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查者中只有32%的村民說是經(jīng)常有環(huán)保宣傳的，表示基本上沒有或者從來沒有宣傳的占到了34%，說明政府對環(huán)保的宣傳并不到位，公民的環(huán)保意識也很難得到一個較大的提高。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生活垃圾處理中角色定位分析

3.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村生活垃圾處理中應(yīng)扮演的角色

政府的基本職能是管理社會公共事務(wù)和提供公共物品和服務(wù)，以滿足社會公眾的需求。公共物品具有消費上的非競爭性和非排他性特征，非競爭性是指一個人對公共物品的消費并不會影響別人同時消費該產(chǎn)品。非排他性是指一個人在消費一種公共物品時，不能排除其他人消費這一物品。從這個定義可以看出農(nóng)村生活垃圾處理屬于公共物品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接面向農(nóng)村、農(nóng)民的基層政府，在農(nóng)村生活垃圾處理中應(yīng)扮演好事務(wù)管理者和服務(wù)提供者的角色，具體到職能工作上可以分為對服務(wù)公司和村民的監(jiān)督管理，促進(jìn)垃圾處理工作市場化、提供制度資金保障。

3.2鄭村鎮(zhèn)政府角色定位存在的問題

3.2.1監(jiān)督管理不到位

第一，政府宣傳力度不夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然鄭村鎮(zhèn)政府會采取一些措施進(jìn)行環(huán)保宣傳，提高村民對于垃圾分類和環(huán)境保護(hù)的意識，但宣傳方式較為單調(diào)，宣傳手段單一，宣傳頻率不高。鄭村鎮(zhèn)在農(nóng)村生活垃圾處理上存在村民環(huán)保意識不高，小農(nóng)意識強(qiáng)等問題。第二，對于亂扔垃圾行為，鄭村鎮(zhèn)政府缺乏懲罰措施。鄭村鎮(zhèn)村民對垃圾的處理方式較為合理，亂丟亂放現(xiàn)象非常少，但仍存在亂扔現(xiàn)象。針對不良行為，應(yīng)出臺相關(guān)規(guī)定，采取罰款等措施來進(jìn)一步減少亂扔垃圾行為。

3.2.2引進(jìn)市場社會力量不足

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的底層政府，在政府間的關(guān)系中處于弱勢地位，自主性不足，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員結(jié)構(gòu)不合理，能力不足，導(dǎo)致政府執(zhí)行力不強(qiáng)，無法處理好繁雜的基層事務(wù)。因此，在農(nóng)村生活垃圾處理工作中，村民和社會可以處理的應(yīng)該交由村民和社會處理，某些職能可以授權(quán)給市場來完成。鄭村鎮(zhèn)政府將農(nóng)村生活垃圾處理工作交由物業(yè)公司完成，通過簽訂合同，對合同完成情況進(jìn)行監(jiān)督管理來完成農(nóng)村生活垃圾處理工作，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。但鄭村鎮(zhèn)政府在籌集社會資金、召集社會志愿者等方面的工作仍有不足之處，沒有充分利用社會和市場的力量。

3.2.3制度資金保障不足

第一，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。鄭村鎮(zhèn)民政局內(nèi)負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理的工作人員僅有一人，且兼職其他工作，沒有專門負(fù)責(zé)農(nóng)村生活垃圾處理工作，人員不足給全鎮(zhèn)的農(nóng)村生活垃圾處理工作帶來了一定的困難。第二，缺乏相應(yīng)的法律制度。“沒有規(guī)矩，不成方圓”，對于農(nóng)村生活垃圾處理工作應(yīng)形成系統(tǒng)的法律體系和制度保障，對于農(nóng)村生活垃圾處理程序、垃圾流轉(zhuǎn)流程、獎懲措施、責(zé)任分配進(jìn)行法律上的具體規(guī)定，保障物業(yè)公司權(quán)利，明確私人企業(yè)和鎮(zhèn)政府的責(zé)任，更好的為公眾服務(wù)。鄭村鎮(zhèn)政府對于農(nóng)村生活垃圾處理工作沒有出臺相應(yīng)的明文規(guī)定。第三，資金投入不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國政權(quán)組織架構(gòu)中的基層政府，具有市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等多項職能，需要投入的資金大，而其本身財力不足，對于農(nóng)村生活垃圾處理工作上的資金投入不足。endprint

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色定位不準(zhǔn)的原因

4.1認(rèn)識不足

第一，對垃圾處理的公共屬性認(rèn)識不足。一直以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村生活垃圾處理工作的公共屬性認(rèn)識不足，認(rèn)為農(nóng)村生活垃圾應(yīng)由村民自行解決，政府不必介入，同時許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直在基層工作生活，對周圍的環(huán)境已經(jīng)適應(yīng)，沒有想到要去改變，缺乏思想動力；第二，對自身的服務(wù)功能認(rèn)識不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個重要職能就是提高公共服務(wù)，滿足公眾需求，但是由于上級沒有明確規(guī)定要做好農(nóng)村生活垃圾處理工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不夠重視農(nóng)村生活垃圾處理工作，缺乏資金投入。

4.2工作能力不足

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員組成上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員年齡結(jié)構(gòu)不合理，缺乏年富力強(qiáng)的中年工作人員，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行力受到限制；從能力培養(yǎng)方面來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層，事務(wù)繁多，工作繁忙，沒有足夠的時間來提高自身的知識素養(yǎng)；同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼數(shù)職，難以很好地完成各方面工作。受到慣性思維和自身文化素養(yǎng)的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員工作方法單一，缺乏創(chuàng)新和長遠(yuǎn)規(guī)劃，工作能力欠缺。

4.3財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

作為基層政府，為了與上級政府的機(jī)構(gòu)和職能對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，維持政府的正常運轉(zhuǎn)需要大量財力。除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向群眾，事務(wù)繁多，各方面都需要投入資金，需要足夠的財力。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法收入大為減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力大。財權(quán)與事權(quán)的不統(tǒng)一造成對農(nóng)村生活垃圾處理工作投入的資金不足。

4.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏自主性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府間關(guān)系中處于最底層，各部門與上級部門對接，接受上級政府指示辦事，以完成上級指派的任務(wù)為目標(biāo)，工作上缺乏積極性；同時，在處理事務(wù)上受到上級限制，工作的自主權(quán)很小，農(nóng)村生活垃圾處理工作不是上級的工作重點就得不到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的足夠重視。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正確角色定位的措施

5.1轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立為人民服務(wù)、建設(shè)服務(wù)型政府的觀念，正確認(rèn)識政府的服務(wù)角色，積極為公眾提供公共物品和公共服務(wù)，滿足公眾需求。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部和工作人員要時刻牢記服務(wù)理念；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作過程中要體現(xiàn)自身的服務(wù)角色，在農(nóng)村生活垃圾處理工作中扮演好組織者、監(jiān)督者、服務(wù)者的角色；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把服務(wù)工作落到實處，積極探尋符合時代潮流的服務(wù)之路，創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化服務(wù)措施。

5.2加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)

一個高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高效有質(zhì)量地完成工作起到重要作用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重對工作人員進(jìn)行日常培訓(xùn)，形成一套系統(tǒng)的培訓(xùn)體制。不斷提高公務(wù)員的知識素養(yǎng)和工作能力，讓工作人員掌握高效完成工作的能力；同時，提高公務(wù)員的道德素養(yǎng)，樹立為人民服務(wù)的理念，不斷轉(zhuǎn)變工作方式，實實在在為人民辦實事，辦好事，始終站在最廣大人民的立場上。

5.3完善體制，調(diào)整關(guān)系

首先，進(jìn)一步深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，市場調(diào)節(jié)能有效解決的交給市場，能放權(quán)社區(qū)和社會的交給社區(qū)和社會，政府加強(qiáng)社會管理職能，為社會發(fā)展提供制度和體制保障。下放權(quán)力，尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相對自主地位，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)從實際情況出發(fā)決定本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的事情。然后，調(diào)整財政分配關(guān)系，合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)和事權(quán)的關(guān)系，做到財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有足夠的財力提供公共服務(wù)，滿足公眾需求。

5.4引入社會和市場力量

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是面向群眾的基層政府，需要處理眾多繁雜事務(wù)，本身工作能力不足，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，在處理農(nóng)村生活垃圾過程中，政府是主導(dǎo)力量，但不是唯一，政府可以借助市場和社會的力量幫助處理社會事務(wù)，減輕壓力。一方面，政府可以向社會各方籌集資金用于提供公共服務(wù)，擴(kuò)展籌資渠道；另一方面，政府可以引入市場機(jī)制處理農(nóng)村生活垃圾，政府作為組織者和監(jiān)督者對第三方進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。同時，可以在政府的組織和指導(dǎo)下成立志愿者組織幫助宣傳衛(wèi)生知識，充分利用社會力量。

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