行政決策中的公眾參與問題分析

孫揚揚 李夢露

河北大學政法學院，河北 保定 071000

在我國多年的行政實踐中，關于行政決策公眾參與，最具有標志意義的是國務院在2004年印發的《全面推進依法行政實施綱要》，其中明確提出要“建立健全科學民主決策機制”，并且還提出要“健全行政決策機制”、“完善行政決策程序”和“建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度”三項要求。在中央政府的政策指引下，行政決策不再僅僅是一個行政實踐中的熱門課題，更重要地是被納入了法治的視野下。但是在實際生活中，公眾參與在我國一直沒能得到有效的實施，主要原因在于公眾參與的“人”和“事”規定不夠明確，可操作性不強。本文從行政決策中公眾參與的意義出發，對現實中出現的問題進行分析，從而得出完善建議。

一、行政決策中公眾參與的重要意義

(一)有利于行政決策的民主化、科學化

公眾參與是社會主義民主政治的重要標志，是實現民主的重要途徑。行政機關在作出決策的過程中，公民進行參與，表達自己的意見和建議，在一定程度上能夠使得最終的決策反應公眾的利益和意志，從而實現行政決策的民主化。決策機關最終制定出符合人民群眾利益的決策，行政決策的最終目標也就達到了，行政決策價值也就實現了。①另外，一項行政決策是否具有可行性，需要深入到相關領域進行實地考察研究，也就是說要充分考慮當地的公眾的訴求，并且盡可能的減少行政機關的主觀想法，獲得更多更全面的資料。這樣才能做出合法性、正當性、科學性的決策。

(二)有利于培養民主意識、保障公眾權利

只有社會公眾的民主意識和參與能力提升了，才能更好的參與到行政決策中，成為政府主體決策重要的支持。相反，行政機關給予公眾更多的行政決策的參與機會，會使得其有更多的機會去鍛煉能力，民主意識的培養和民主能力的鍛煉都必須在民主實踐中完成。公眾參與正是最好的民主實踐方式。只有公眾有能力參與進來，更好的參與才能保證實現他們的權利。

(三)有助于改進行政機關和公眾的關系

因為我國人民歷史上長期受封建等級思想的影響，所以對待國家政府機關部門有一些恐懼心理。公眾對政府的高度認同來源于政府依靠強制力對輿論的壓制和意識形態的政治宣傳。但是，近些年來，在實踐中座談會、討論會、聽證會、專家咨詢等各種形式的行政決策中的公眾參與層出不窮。在制度層面，公眾參與被納入了制度創新的目標范疇，從中央到地方均將其放在了民主法治建設的戰略高度。所以公眾參與不斷滲透到了行政決策中，行政決策中的公眾參與的作用更加明顯，行政機關對公眾的關注增加，普通公眾的地位得到提升，行政機關和公眾的關系也發生了改變，距離拉近，大大改善了之前對抗的緊張關系。

二、我國行政決策中公眾參與出現的問題

(一)政府信息公開不足

在當今社會信息公開尤為重要，它既是行政主體和公眾相互了解的載體，也是行政機關被監督的依據。在行政決策中實現公眾參與，離不開公眾對行政機關決策信息的獲取。因此信息公開在行政決策中極其重要。只有在公眾充分了解決策信息的前提下，才能真正參與到決策中去，真正發揮公眾參與的作用。第一，政府信息公開立法上存在問題。我國早在2008年制定了《政府信息公開條例》，雖彌補了政府信息公開方面的不足，但是仍存在兩方面重大的缺失。首先，該法規是國務院以行政法規的形式頒布的，其效力等級低于法律，收到諸多上位法的限制。其次，在該條例中，對于應該公開的信息內容和標準都比較模糊，沒有明確劃分政府能夠公開的信息和公眾需要公開的信息之間的界限。另外，立法機關、司法機關、政黨、社會團體的信息未納入信息公開的主體，難以滿足現實需要。第二，政府信息公開與公眾參與決策的銜接性差。當公眾希望參與某個行政決策時，往往無法找到行政機關與該決策有關的法律法規和一些政策規定。造成這種情況的原因我認為主要有兩個，首先是政府公開信息不及時，甚至于太過滯后其次，公民個人能力有限，不懂得如何利用網絡資源，充分行使權力。這些都導致公眾想參與決策卻不能。

(二)決策參與主體不明

第一，現行的法律法規沒有明確參與主體的具體范圍。我國法律、規章、規定中都沒有明確的規定行政決策中公眾參與的具體主體，但在實踐中通常采用利害關系人的界定方法。很明顯，實踐中這一界定方法不能更好的保證公眾的利益。因為僅依據利害關系作為界定公眾參與的主體，會使一部分關心事件發展的公民不能參與到決策中，從而表達自己的利益。

第二，僅以利害關系作為確定行政決策參與主體的標準，局限性太大。對事件的利害程度、關心程度不同，會對事件的結果造成不同程度的影響。比如，公交車漲價，這件事情的直接利害關系人就是經常乘坐公交車的乘客和公交公司，但是這里面又分為，對公交車漲價非常關注的乘客、公交公司；以及對此事件不關心的乘客和公交公司。但是這里面還有一個間接的利害關系人就是自行車、汽車銷售商，因為公交車漲錢后，許多以前的乘客可能會改變出行方式，比如騎車、打車或者自己買車等等。換言之，這也是這件事件的利害關系人。選擇不同的利害關系人其結果就不同，對公眾生活的影響也不同。此外，以利害關系為界定標準，還會受行政主體的主觀意志的影響。

(三)專家論證制度偏離

我國法律中并沒有將專家單獨作為一個獨立的主體，對其權利義務也只是按照公民的權利義務為標準。但是，在十八屆四中全會中，習近平主席指明了專家論證的重要性，如：要把公眾參與、專家論證、風險評估等確定為重大行政決策的法定程序。這充分說明了專家論證的重要性。專家參與在一定程度上能夠改善政府現有的決策結構，又為行政機關提供專業性的指導。②所以，在行政決策中，不僅要讓公眾們參與進來，還必須讓專家們參與進來。但是在現實中出現了諸多問題。

第一，專家失真。專家因為受利益集團以及政府的控制，失去自身的獨立性。造成不利公眾的結果。專家獨霸不同于專家失真。前者是自己主觀意志的轉移，可能是因為某事件涉及專家自身利益，或者為了得到政治上的地位主動背棄自己的信仰，脫離群眾。而后者則是受客觀條件的限制，受利益集團的脅迫，或者是礙于政府的權利，而做出不符合自身真實想法的事情。第二，專家獨霸。也就是說專家往往以自己的專業知識，給公眾造成一種肯定以及真實的假象。公眾基于對專家的信任，以及對專業知識的敬畏，所以很容易相信專家的觀點。這就使專家的價值觀凌駕于公眾的利益之上，以及用專家的價值觀代替或影響公眾的價值觀，從而做出不利公眾的決策。

(四)社會團體難以發揮作用

在我國，公民們是可以以個人的身份參加行政決策，并且可以直接表達自己的意愿，維護自己的利益。但是公民掌握的信息比較分散、單一，個人的力量也比較弱小，不能引起相關部門的關注，就使得大多數公民的意見得不到反映。因此，讓社團組織或者具有共同利益的利害關系人們，組成一個或多個利益集團參與行政決策中去是很有必要。我國有很多社團，政府設立這些社團是為了保障社會公眾的利益，是國家在政府與公眾間建立的一座座橋梁，但在決策實踐中存在許多問題。

第一，社會團體無權啟動參與機制。行政決策只能由行政機關決定什么事可有要求公眾參與，什么時候、什么地點等具體的事項。在行政機關認為無需公眾參與的，則不予啟動公眾參與程序。例如某市的“雙禁”，為防止利用摩托車搶劫，該市禁止摩托車和電動自行車上路。該市的自行車協會作為一個社會團體代表眾多車主向有關部門提出建議，并自行召開了多次討論會議，對于如何管理摩托車進行探討。但是自行車協會卻無法將這些意見反應給決策機關。第二，社會團體選舉代表方式不明。自主性的社會團體應該要選出能夠代表本團體利益的代表。我國各種代表機構無法有效地發揮代表成員利益的功能。③

三、完善我國行政決策公眾參與的建議

(一)完善政府信息公開制度

第一，《政府信息公開條例》自2008年頒布實施到現在已有將近十年，其面臨的諸多問題前文中已提到。國務院于2015年、2016年都曾提出修改此條例，但最后都無疾而終。2017年國務院第三次將此《條例》納入立法計劃。我認為修改《條例》最重要的是具體明晰政府信息公開的范圍，包括哪些屬于依職權主動公開的，哪些屬于依申請公開的。另外，還要將立法機關、司法機關、政黨、社會團體的信息納入信息公開的主體，使政府信息公開的內容更全面。第二，出臺相關配套的法律法規。以美國為例，其早在1966年就通過了《情報自由法》，此外，還制定了《陽光下的政府法》等法律，這些法律共同組成了國家保護公民知情權的法律體系。我國關于政府信息公開的法律法規還比較少，并且彼此之間并不像美國那樣配套，可能會發生相互抵觸的現象。第三，加強政府信息公開與公眾參與決策的銜接。政府要及時準確公布政府信息，可以將與行政決策有關的法律法規和相關政策進行匯總，方便公眾查閱。

(二)明確行政決策參與主體

第一，對于我國現有法律未明確行政決策參與主體的范圍問題，我認為可以從立法方面對公眾參與主體范圍進行明確規定，這樣才能更好的指引行政決策中公眾參與。

第二，在世界各國的實踐中，一般以是否存在利害關系為確定行政決策中公眾參與的標準。但是前文中提到了僅僅以利害關系這一個標準顯然是不合理的。筆者認為，除了利害關系以外，還有其他重要的因素影響決策的效果，比如那參與決策的各方主體們對各類決策項目是否關心、關心的程度等。因為不同主體對行政決策的利害關系和關心程度都是不同的，所以，對于如何選擇參與主體，如何采納他們的意見都要不同對待。④在實際的行政決策中，我們應該綜合考慮利害關系和對決策的關心程度。

第三，除去上述中提到的利害關系和關心程度外，我認為文化程度和個人能力也是確定行政決策參與主體的重要因素。行政決策涉及的是社會公眾的共同利益，里面勢必包含許多專業知識和理論知識，行政機關在確定由哪些人來參與決策時，可以從文化程度的方面考慮，例如某個行政決策涉及內容的簡單，主要依靠生活經驗就可以進行判斷，在這種情況下，對于文化程度的考慮可以降低，參與決策的公眾可以是初中畢業或者高中畢業及以上。

(三)健全專家參與行政決策的機制

第一，眾所周知，現代的行政決策所面臨的對象是越來越復雜的，專業化程度也越來越深，所以，如果只是僅靠普通的公眾參與的決策，是不能夠保證行政決策的科學性、合理性。因此，政府要建立科學的專家咨詢論證機制，建立相關法律法規從制度上保證專家參與的合法性、可行性。要充實專家的話語權和有限參與權，具體而言，要明確專家論證的范圍、方法、程序，專家論證的權利、義務，并且建立專家論證監督機制以及專家論證績效考核與責任追究制度。

第二，針對專家參與行政決策失真的問題。首先，在遴選專家的過程中要嚴格把關，除了需要有過硬的專業知識，還要在社會中有一定的實踐能力。而這些都需要得到業界的認可或者具有單位出示的相關證明。其次，專家一定要具有高尚的情操，在參與過程中要全程保持中立狀態。此外，完善相應的法律法規針對專家作出的虛假評估給與處罰。對于專家的參與，還是應該借鑒外國的經驗，給與專家豐厚的報酬，相應的權利保障等等物質保障，與確保專家評估的正當化、利益平衡等。⑤

第三，相對于政府而言，公眾一方獲得專家支持的渠道是十分有限的，即使專家在論證的過程中保持一個中立的態度，沒有被利益集團或者公權力所俘虜，但政府僅僅靠專家單向輸入知識的制度安排，也足以在引入專家論證制度時行程造成專家獨霸的現象，令公眾一方盲目跟從。因此，在專家參與論證時，要促進公眾參與專家的意見表達，在信息交流和對話基礎上實現有效互動。

(四)完善社會團體參與決策機制

社會團體較之公民參與是有很大優勢的，也是廣為民眾接受的。但是針對社會團體參與的問題也應當相應的制定出解決的方案。

第一，針對社會團體表達訴求時常遭到漠視的現象，有必要在法律中將社會團體參與行政決策的內容予以規定。行政機關在做出決策時，應當邀請相關協會，社會組織等團體參與到決策中。此外，在行政決策參與程序中應當增加當社會團體無法參與時，為其提供救濟和途徑，對于相關機關也要予以相應的懲罰。第二，放寬社會團體成立的標準，加強社會團體的自身建設。鼓勵有共同利益訴求的公眾，臨時因利聚合，參與結束后即告終結的利益團體的發展。第三，完善社會團體的代表機制，鼓勵社會團體選擇自己的代表人。此外，如果社會團體間存在不同的利益訴求，可以分別選出各自的代表人。如果社會團體中的個人覺得他人無法代表自己可以自己參與行政決策的過程，但必須滿足上述條件。在公眾無法推舉出代表人的情況下，可以由決策機關制定，為了避免決策機關的徇私枉法，其制定的代表人的方式應當是隨機指定，并且公眾一旦發現代表人有違反規定的情況，公眾有權更換代表人，以避免代表人不顧公眾的利益而私自表達自己的意見。

[ 注 釋 ]

①劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學出版社，2006：165.

②蔡定劍.公眾參與，風險社會的制度建設[M].北京：法律出版社，2009.

③姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012(5).

④姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學刊，2012(5).

⑤張忠.專家參與行政決策的功能及其實現[J].理論月刊，2013(2).

[1]王錫鋅.公眾參與和行政過程一一一個理念和制度分析的框架[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[2]劉偉忠.論公共政策之公共利益實現的困境[J].中國行政管理，2007.

[3]王錫鋅.公眾參與：參與式民主理論想象及制度實踐[J].政治與法律，2008.

[4]陳軍平，馬英娟.行政決策中的公眾參與機制[J].行政管理，2009.

[5]付宇程.論行政決策中的公眾參與形式[J].法治研究，2011.

[6]夏金萊.行政決策中的公眾參與類型研究[J].廣州大學學報，2015.