遼寧土地資源保護中區域治理的法治研究

叢 程

遼寧省沈陽市大東區人民檢察院，遼寧 沈陽 110000

環境保護除了對傳統的大氣、水、土壤等環境污染的防治和生態保護，還包括對土地、礦產等各類自然資源的開發利用的保護。遼寧處在發展變革的時期，2013年遼寧成功舉辦了全運會，2017年遼寧被劃分為第三批自由貿易試驗區，遼寧面臨著越來越多的機遇和挑戰，遼寧在積極推進發展的同時，必然會對加大對土地資源的需求，而如何在區域中合理的開發利用土地資源，保護和治理被破壞的土地資源，就顯得尤為重要。

2013年全運會在沈陽成功舉行，全運會舉行的前三年左右，在沈陽及周邊出現了盜挖山體的現象，且趨勢不斷蔓延，愈演愈烈，更為嚴重的是有的山體整體幾乎都被挖空，留下近百畝的平地。隨后，國土部門、紀檢部門、公安機關、檢察機關等處理了一批盜挖山體的行為人及行政不作為的執法人員。但是山體一旦被破壞卻很難再恢復，直到目前為止，當年被破壞的山體依然無法恢復原狀。由此，我們發現在整個土地資源被破壞和治理的過程中存在著諸多的問題，才導致土地資源保護在區域治理上效果不明顯。

一、土地資源保護存在的問題

(一)開采者破壞土地資源成本低、利益大

破壞土地資源的行為人一般將盜挖的山體的土、礦石、砂子等進行銷售，獲取利益。開發利用土地資源按照正常程序需要辦理開礦許可證等相關手續，但相關手續的辦理要求嚴格，辦理時間長，過程比較復雜。開采者不愿意耗費時間、資金去辦理正規開發土地資源的手續，開采者為了眼前的銷售利益，不顧法律規定，鋌而走險違法開采。開采者對待開采過程中出現的行政執法有自己的一套應付手段，如果被國土資源部門發現制止，行為人也會只會在表面上停止違法開采，在夜間等國土資源部門不容易發現、執法的時間繼續進行違法開采。即使被國土資源部門處以罰款等行政處罰，罰款的數額相對于銷售獲得的利益也是九牛一毛。因此違法成本低、利益大是國土資源環境破壞者違法的一個重要原因。

(二)國土資源的執法監察部門執法難度大

國土資源部門設有專門的監察部門負責土地資源違法活動的巡查、處罰。首先，目前配備的執法人員仍然很少，巡查車輛也不充足，一般是2個執法人員一組負責的巡查面積比較大，執法人員將負責的巡查面積全部巡查一遍需要三天到一周的時間，不能及時發現土地資源破壞問題。其次，土地資源破壞行為被發現后，尋找行為人難度大，行為人拒不執行或者表面停止，待執法人員離開現場后繼續破壞的情況普遍存在。雖然現在國土資源部門已經采取了網格化監督、聯合執法等措施，但是行為人一旦獲得可以通過破壞土地資源獲得利益的機會，憑借執法人員的力量進行徹底阻止違法行為仍然很難。

(三)執法監察人員受賄瀆職使破壞者有恃無恐

在行為人破壞土地資源，違法開采土地資源過程中，某些國土資源部門的工作人員充當了破壞者的幫手。一方面，土地資源破壞者通過行賄等方式，打通某些執法監察人員這一關卡，這些執法監察人員在得到好處后，濫用職權，在國土資源部門進行執法監察的時候，給土地資源破壞者通風報信，使破壞者提前撤離土地資源破壞現場，增加執法監察的難度，讓破壞者“安心”地破壞土地資源。另一方面，某些國土資源執法部門的工作人員雖然沒有受賄，但是礙于領導、破壞者的勢力或者對待執法工作持有不認真負責的態度，玩忽職守，怠于履行職責，明知道土地資源破壞行為存在卻置之不理，不予制止，或者制止破壞行為只流于表面形式，沒有起到真正的作用。

(四)行政與司法銜接不暢

國土資源部門沒有強制執行權，多數案件當事人不會自行履行，絕大部分案件要國土資源部門申請法院強制執行。國土資源部門出臺的法規規定，對于行為人拒不執行行政處罰的可以申請法院強制執行。實際情況是，很多法院因為各種原因，對土地資源破壞案件申請強制執行的案件都不予接收，并且不會說明理由，因此此類案件也無法得到法院強制執行。法院一方面自身人力、物力有限，另一方面顧慮到國土資源違法案件的行政難度和風險，故對此類案件不予接收。國土資源部門有的默許、縱容違法行為發生，當既成事實、違法狀態很難消除時，為避免問責，將案件申請法院強制執行了之。法院方面不予接收，有的國土資源部門就聘請律師見證送卷退卷過程，以便為區分法律責任。強制執行申請在法院和國土資源部門成為了燙手的山芋，互相推脫。

(五)公安機關成為保護土地資源的最后一道防線

在土地資源破壞得不到有效遏制的情況下，只有等行為人將土地資源破壞達到一定程度，即達到刑事犯罪立案標準的時候，公安機關才會以非法占用農用地罪或者非法采礦罪等罪名追究行為人的刑事責任。至此，破壞土地資源的行為才會真正的停止，但是此時行為人已經將土地資源破壞殆盡了，行為人即使被判刑，土地資源被破壞也已經成既定事實，對破壞的土地資源來說也很難恢復了。

縱觀破壞土地資源的全過程，雖然國土資源部門的執法監察部門、司法機關都有介入，但是土地資源仍然被破壞無法恢復。環境保護的重點在預防，等到土地資源被破壞到嚴重的程度，事后治理對環境的保護也是杯水車薪。土地資源環境破壞成本小、利益大，而環境治理和恢復卻要耗費大量的資金和人力。因此，在土地資源環境保護中區域治理要在每一個環節都加強防治措施。

二、土地資源區域治理的措施

(一)加強行政處罰力度

一是要強化執法隊伍建設，配齊配強執法工作人員，配備必要的執法車輛和執法工具，對執法工作人員進行統一培訓，提高執法監察機構的威懾力。二是加強日常巡查和聯合執法。堅持預防為主、預防與查處相結合的原則，加強土地動態巡查，構建完整的執法監察信息化網絡體系。要重點提高執法監察巡查的效率和覆蓋面，[1]結合衛片執法和群眾舉報等方法，建立立體防范監管體系。科學劃分重點巡查區域和一般巡查區域，確定巡查間隔期限，定期不定期巡查，對已經發現的土地資源破壞行為等重點區域、拒不停止違法行為的行為人等重點對象要增加巡查次數、時間。更要注重法定節假日期間的巡查，確保及時發現違法行為并有效制止在萌芽狀態。三是從立法層面加大處罰力度，提高罰款額度，延長扣押破壞土地資源工具的時間等，使破壞土地資源環境成本加大。

(二)立法層面國土部門和法院要聯合出臺細則，理順執法監察機關申請法院強制執行的銜接問題

為有效解決國土資源違法案件申請強制執行難的問題，可以借鑒《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(法釋【2012】4號)確定的“裁執分離”強制執行模式，國土資源部門依法申請強制執行后，法院應當受理并依法審查裁定。對法院審查裁定準予執行的國土資源案件，在裁定書中明確由違法行為發生地人民政府組織實施，[2]費用由土地資源破壞者承擔。土地資源被破壞后的恢復原狀需要的時間比較漫長，例如林地等的恢復需要植被的恢復和樹木的種植等，人民法院強制執行部門人員力量比較薄弱，政府能夠整合并統一調配行政資源和力量，熟悉本地區人員和社會情況，預防風險和處理極端事件能力較強，有能力組織強制執行，并確保到位。

(三)積極推進國土資源領域的行政公益訴訟制度

對于國土資源管理部門怠于履行職責的情況，尚未構成犯罪的，檢察機關要積極推進行政公益訴訟制度，對國土部門的執法監察進行檢察監督。人民檢察院是國家的法律監督機關，其憲法地位決定了它應當對行政訴訟活動實現法律監督。行政公益訴訟一方面可以監督國土資源部門正確行使行政權，在國土資源部門不作為或者亂作為的時候提起行政公益訴訟，以司法權監督行政權。另一方面可以預防瀆職犯罪，通過行政公益訴訟，預先告知國土資源部門所實施的違法行為，有利于國土資源部門及時糾正錯誤或違法行政行為，預防繼續發展成為瀆職犯罪。人民法院對檢察機關提起的行政公益訴訟，在符合法定條件的情況下必須予以受理并作出裁判，這是在程序與實體意義上對行政機關的具體行政行為與抽象行政行為進行的合法性審查，對行政機關的檢察監督更加具有強制力。[3]

(四)加強打擊國土資源領域的犯罪行為

檢察機關和國土資源的監管部門要建立聯席會議制度，定期通報國土資源領域的職務犯罪情況，檢察機關的職務預防部門要針對國土資源部門的執法人員職務犯罪中暴露出來的問題，及時進行檢察建議。公安機關要加大對非法占用農用地、非法采礦等破壞國土資源的犯罪行為，樹立法律的權威和震懾力。公安機關和檢察機關要建立日常聯系溝通渠道，公安機關查處的有關環境資源破壞等案件，檢察機關可以此作為職務案件的線索，深挖非法占用農用地、非法采礦等案件背后涉嫌的貪污賄賂犯罪和瀆職犯罪，嚴厲打擊國土資源領域的職務犯罪行為，徹底打掉破壞國土資源領域犯罪的保護傘。

[1]寧波市國土資源執法監察支隊.加大國土資源執法監察力度 積極破解執行不到位難題[J].管理園地，2011.10.

[2]黃忠順.民事執行機構改革的深度透析[J].法律科學，2016(4)；陳興良.正當防衛論[M].北京：中國人民大學出版社，2006.

[3]羅麗.我國環境公益訴訟制度的建構問題與解決對策[J].中國法學，2017(3).