關于我國農業補貼政策的探索與分析

張志強

[摘要]農業是我國最基礎也最重要的產業，為了讓補貼政策更好的發揮促進中國農業發展的作用。本文通過探析中國農業補貼政策的演變、貢獻、不足，在與其它國家對比的基礎上結合我國具體國情給出建議。研究結果顯示：對農業進行補貼是各國通用的做法；我國農業補貼政策是連貫的，進入21世紀后補貼力度逐漸增大，現行的補貼政策對保障糧食安全、耕地安全發揮了重要的積極作用，但還存在導向性、操作性不足等問題；與國外農業補貼相比在資金和體系完善上還有差距。未來，我們要從做好增量和變量這兩個角度繼續深化農業補貼政策的改革，讓其更好地促進我國農業的發展。

[關鍵詞]農業；補貼；政策

中華農業文明源遠流長，農業數千年來一直是立國之本?，F階段，我國是一個農業大國，農業涉及到幾億農民的切身利益，但目前我國還不是一個農業強國，農產品主要自給自足，在國家市場上缺乏競爭力。由于我國過去的發展思路是工業優先，農業發展歷史欠賬較多，要想縮短農業與其它產業之間的發展差距，必須要從思想上給予農業足夠的認識、行動上給予足夠的支持?？v觀世界主要農業大國，農業補貼政策都對本國農業的發展具有不可替代的引導和促進作用。

一、農業補貼及我國相關政策發展

（一）農業補貼

農業補貼就是將全體納稅人的錢集中起來的一種再分配，主要用于對以農產品為核心的生產、流通、銷售環節進行支持和保護，帶有明顯的傾向性。國內外關于農業補貼的主要理論來源于農業弱質論、市場失靈論、國際貿易中的比較優勢理論。一個顯而易見的事實是，隨著科學技術的提高和應用，特別是農業生產力的提高，使農產品供應量的增加，各國的農民單純依靠農產品收入都容易淪為低收入群體。世界上大多數國家對農業的補貼都是在持續增加，以保護本國農民的利益，促進本國農業的發展和轉型，滿足國內的消費需求，提高在國際市場的競爭力。

（二）我國補貼政策發展軌跡

建國之初，為了迅速突破我國農業發展瓶頸，在全國各地興起興修水利設施的高潮。這種國家財政通過對大型或者中小型水利設施支持進而間接支持農業的發展思路成為改革開放之前農業補貼政策的主要基調。這一方面是因為我國當時國力較弱，財政收入少，能夠用于補貼農業的資金少，另一方面，則是當時新中國百廢待興，為了國家安全發展工業和重工業成為當時發展的重點。但是解決“三農”問題從來就沒有離開過黨和國家領導人的視線，即使是在最困難的時期，負責經濟工作的陳云同志，也一直堅持對發展農村經濟采取靈活接地的政策。

我國的農業補貼政策始于1960年前后，當時主要針對國營拖拉機站進行補貼。改革開放以后，針對農業的補貼顯性政策力度減小，但是補貼以另外一種形式出現，那就是放開農產品的價格，農民在市場交易中獲得了更大的收益。但是，進入二十一世紀后，隨著市場經濟的發展，農產品的價格上漲相比于與通貨膨脹是滯后的，農民的實際收益在不斷降低，盡管已經減免了存續幾千年之久的農業稅，農民從事農業的意愿還是不高。因此，農業補貼政策于2004年在全國范圍內鋪展實施起來。黨的十八大以后，2014和2015年中央一號文件明確以現有農業補貼政策為基礎、擴大農業補貼政策，繼續深化農村改革，加快農業發展方式轉變。

二、我國現行補貼政策貢獻和不足

我國現行的農業補貼政策主要有四大項，分別是糧食直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼。由于我國各個地區資源稟賦不同，農業發展程度也有差異，所以目前各地區的補貼規模、補貼方式、補貼標準等還存在差異，但是已經做到省內統一。

（一）農業補貼的貢獻

1.保證糧食安全。直到本世紀初，我國才基本解決了溫飽問題，可見糧食安全是我國發展中的不得不面對的一個大問題。但近年來，我國從事農業生產的人口大量減少，大量優質耕地被撂荒。在這種情況下，正是農業補貼政策確保了我國農業依靠農業生產技術的提升、良種的推廣播種、土地的集約化、規?；a讓專業的農業種植大戶有利可圖，從而實現了糧食產量連續十二年增長的態勢，減少我國的對進口國外糧食的依賴，保證了我國的糧食安全。目前，我國的糧食儲量已居于歷史最高水平，相關作物如玉米甚至出現結構性過剩。

2.保護耕地。我國人均耕地面積不足世界平均水平一半。對耕地的保護除了在數量上不能減少外，質量上也不能降低。耕地系統也是生態系統中的重要一環，撂荒的耕地打破了原有的生態平衡。農民對耕地的保護行為主要體現在農田基礎建設和農業機械化投入、耕作制度、肥料選擇、病蟲害防治方法等方面。從總體上看，現行的四個主要農業補貼政策對保護耕地都具有一定的積極作用，如農機具購置補貼能夠促進農業的機械化，進而使勞動力投入減少，能夠減少耕地的撂荒。

3.提高農民收入。種糧交稅是一個千古不變的定律，但是在共產黨領導下的新中國改變了這個定律?！掇r業稅條例》的廢除標志著農業發展從此進入新的階段?，F階段我國廣大農民種糧不再交稅，并且還有補貼可以拿，這提高了農民種地的積極性和收入，一些群眾開始專門從事農業，現代化、規模化的農業開始在我形成雛形。在廣大偏遠地區，特別是僅僅依靠農業收入作為生活來源的農民，各項農業補貼政策有力地提高了他們的收入，減輕了他們的生活負擔。

（二）現行政策的缺陷

1.政策的導向性不足。目前的農業補貼雖然資金規?？偭可媳容^可觀，但是由于需要補貼的農戶、農田面積基數太大，實際上戶均或者畝均補貼資金仍然較少。農業補貼在農民心中已經形成一種社會福利，導向作用沒有預期的明顯。像農機具購置補貼這樣為提高我國農業生產現代化具有明顯導向性的補貼政策還比較少。在以保證糧食安全為主，促進農民增收為輔在這樣的目標定位下，政策補貼有短視的傾向，農民為了讓土地獲得更大的產出大量使用化肥和農藥、連續耕作透支地力，不利于朝著綠色生態農業轉型。

2.政策的操作性不足?，F有的糧食直接補貼政策和良種補貼政策，規定以實際播種面積為依據，即誰使用誰受益；但在實際操作中，多以承包面積為主，即誰承包誰受益。這主要是因為以實際播種面積和使用者為依據的農業補貼發放統計起來比較麻煩，對基層黨務、政務工作者而言是一個沉重的工作負擔。但是這種情況造成土地的預期收益價值被高估，農民寧可將承包土地撂荒也不愿流轉出去，農業的規模化發展受到一定的阻力。并且現階段我國有很多地區農村土地多年未重新分配，每家每戶擁有的土地資源并不均等和公平，農業補貼政策有可能在農村造成新的不公平。

三、國內外農業補貼對比及政策建議

（一）國內外農業補貼對比

以農業最發達的美國為例，其是最早開展農業補貼的國家，補貼形式多樣、范圍廣。特別是對以有機食品補貼為代表的wro允許和提倡的“綠箱”補貼從生產到消費都給予了較大的補貼和支持。相對于國外農業發達國家，我國的農業補貼水平是偏低的，如美國財政補貼約占本國農民總收入的30%，日本則達到60%，而我國各類農業補貼總計占農民總收入還不足5%，并且單位土地面積上的投入遠低于世紀主要發達國家。長期以來，我國財政對農業的支持，主要放在大江大河這些水利工程的治理和興修上，對農業直接的支持如改善農業生產條件、提高農民生活水平的政策不夠明顯。wro允許的12類農業“綠箱”補貼，我國也未完全充分的加以利用。

（二）針對我國農業補貼政策的建議

1.突出農業補貼高效性。要提高農業補貼的導向性，要適度的向目標群體傾斜，使農業補貼最大程度的發揮效能而不是大水漫灌讓補貼變為廣大農民微薄的福利。農民是農業補貼政策的主要受益者和農業生產活動的參與者。未來，在制定農業補貼政策時，要廣納農民的意見，保證政策在實際操作中的可行性、公平性，使補貼政策在執行過程不偏不倚，能發揮它的預期功效。我國的農業補貼政策要繼續做好增量這個主題，要提高農業補貼的力度，同世界主要農業補貼政策目的接軌，即將提高農業補貼占農民總收入的比重作為重要內容。

2.完善農業補貼體系。要完善我國的農業補貼政策，構建一個以直接補貼為主的多元化體系，要涉及和涵蓋生態保護、農業基礎設施建設、農業貸款、農業保險、農產品加工等方方面面，確保政策在落實的過程中不顧此失彼，協同產生最大的效果，幫助我國的農業快速地從低效農業轉型為高效的綠色農業，讓安全的綠色食品進入更多的普通家庭。同時要使政策要制度化、法制化、動態化，做到與時俱進。

結論

農業是基礎產業，隨著我國經濟的逐漸發展，農業補貼政策的力度也越來越強，覆蓋面也越來越廣，這些政策對保障糧食安全、保護耕地、提高農民收入發揮了重要作用。但不可否認的是，這些政策并不是完美無憾的，在實際應用中存在著導向性、有效性、操作性不足的問題。未來，需要做好農業補貼的增量和變量工作，讓補貼發揮更大的作用。endprint