國家治理現代化進程中創新行政文化的思考

邵夢潔

[摘 要] 十九大開啟了國家治理體系與能力現代化建設新時代，實現國家治理體系和治理能力現代化亟需創新行政文化。總結當前影響國家治理現代化建設的負面行政文化要素及其負面效應，通過確立核心行政價值觀、樹立新型行政理念、做好體制改革和制度保障等策略，形成適應國家治理現代化要求的新型行政文化，對有力推動國家治理現代化進程有極為重要的意義。

[關鍵詞] 國家治理現代化 行政文化創新 負面要素 創新策略

中圖分類號：F270 文獻標志碼：A

一、國家治理現代化和創新行政文化的關系

“治理”在十九報告中出現的頻率較高。全面建成小康社會，奮力奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利需要建立國家治理體系、實現治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化的實現是一個復雜的系統工程，包括治理結構、治理制度、治理觀念和治理技術等要素。在此過程中，政府作為公共事務的管理者、公共資源的分配者和公共秩序的構建者，承擔著推進國家治理現代化的主要責任，各級政府及工作人員要形成與國家治理現代化要求相符合的行政理念，以先進的行政文化指導相關活動。因此，亟需加強行政文化層面的改革[1]，即加強行政文化的創新。行政文化是人們在行政生活中形成的并長期影響其行政思維和行為模式的一系列觀念、態度、信仰的總和[2]，是一種觀念性的存在。

行政文化具有穩定或變革行政系統、指導行政行為、凝聚行政人員等作用。行政文化不斷創新，才能保證行政文化可以持續引領或適應行政系統的發展，使這種功用得到持續發揮。這構成了國家治理現代化與行政文化創新的第一個關系邏輯，即行政文化創新作用于行政體系的改革和行政能力的提高，以此實現國家治理現代化。

實現國家治理現代化也有利于我國行政文化的創新。行政文化創新的動力來自于行政系統內外兩個方面，國家治理現代化必然會改善行政系統內部的結構和功能，以及行政文化創新的外部經濟、政治和文化等各方面條件，壓縮負面行政文化的存在空間，為行政文化創新提供廣泛素材，推進新型行政文化的生成，這是兩者的第二個關系邏輯。

二、影響國家治理現代化的負面行政文化要素

按照國家治理現代化的內涵和要求，行政文化應以公共利益為核心價值，以民主、公平、合作、法治、規則、協商共治、高效、務實、廉潔為基本理念。而我國目前仍處于社會的全面轉型期，包括行政文化在內的行政系統整體發展水平不高，一些負面行政文化對行政系統影響較大，不利于實現國家治理的現代化。

（一）公共精神不強

中國古代長期的封建專制體制導致了我國社會存在著官本位傳統，計劃經濟階段又使得這種思想得以延續。在官僚體系內部，表現為遵循等級制度，崇尚權威。在官僚系統外部，表現為政府本位和權力本位，政府居于社會之上。官本位思想導致政府對公共利益重視不夠，人民群眾的利益需求還未得到充分的關注和實現，與國家治理現代化的價值目標略有不符。

（二）協作意識不強

受計劃經濟時期的超大政府傳統影響，在一些領導干部的觀念中，政府的能力是無限的。同時受利益觀念的驅使，一些政府部門更希望將權力抓在自己手中，不愿分權、還權和放權。雖然當前中央政府已經認識到各級政府管了一些不該管的事，希望以壯士斷腕的決心加快政府職能轉變，但實際執行仍然存在一定困難。全能型觀念的存在妨礙了新型治理關系的形成，也一定程度影響了國家治理現代化的進程。

（三）法治意識不強

人治型行政文化是在權力私有的封建社會時期形成的，當時的行政文化是倫理性的，行政權力人格化，對權力的服從變成對個人的崇拜，行政權力難以得到應有的約束，公權力實質上變成個人私權，以權謀私、升官發財的想法大肆其道。直至今天，我國雖然已基本形成了現代行政制度和行政法規體系，但人治思想也一定程度存在。政府法治精神、規則意識、程序觀念的不足，是民主行政和市場經濟發展的一大障礙，將影響國家治理現代化的實現。

（四）創新觀念不強

我國目前仍有少數行政人員行動遲緩、不思進取，缺乏基本的創新意識和改革精神，特別是在飛速發展今天，更加顯得落伍。推進國家治理現代化是一場全面改革，需要新模式、新制度、新結構、新技術和新知識，而思想上的保守將使這一切難以實現，即使在制度、技術方面打好了新型治理的基礎，也會因觀念的不同步，阻礙其作用的發揮。

（五）公平理念不強

公平和效率是公共行政的兩個核心理念。在過去的發展階段，我國行政價值的鐘擺一直偏向效率，有時對公平正義維護不夠，導致公共服務投入略顯不足、民生不能得到充分保障。推進國家治理現代化，就是要尋求一種新的治理方式，來解決當前政府管理中面臨的各種問題，化解經濟社會轉型發展中出現的各種矛盾。

三、創新行政文化推動國家治理現代化的路徑選擇

實現國家治理現代化需要政府在其中發揮主導作用，而當前我國的行政文化發展不足以使政府達到實現國家治理現代化的要求。對我國行政文化發展中存在的問題，亟需積極創新行政文化，以有力推進國家治理現代化進程。

（一）以公共性為核心價值準則

確立核心價值標準是行政文化創新的關鍵，行政心理的轉變、行政觀念的更新和行政思想的發展都要從此出發。國家治理現代化本質上是實現最廣大人民根本利益。因此，應把公共性當作新型行政文化的核心價值標準。第一，實現公共價值。由超脫的管制地位向合作治理的網絡中轉變，使自身價值追求服從公共價值目標，做好公共資源的分配工作，協調各方利益關系，維護社會公平正義；第二，維護公共利益。政府應該以社會本位為目標，科學協調政府內部、政府與社會、社會各階層之間的利益關系；第三，堅持權力的公共屬性。自覺接受社會監督，樂于和社會、市場分享權力，積極重塑權力結構、理順權責關系。

（二）樹立治理時代的行政理念

樹立符合現代治理要求的行政理念，用新理念取代不適應時代要求的舊理念是行政文化創新的重要工作。當前，應積極樹立以下行政理念。第一，協作理念。國家治理要求政府具有“多中心”思維，承認多元主體在各自領域的治理地位，發揮各方的資源優勢和治理優勢。第二，法治理念。將對權力的崇拜轉變為對法律權威的信仰，使行政權力處于法律、制度和程序的嚴格限制下。第三，服務理念。現代治理需要服務型政府，政府必須合理協調管理職能和服務職能，將公共服務視為自身價值所在，提高公共服務水平。第四，公平理念。追求效率應以維護社會公平正義為前提，創造機會使社會各領域、各階層都能平等參與國家治理，同時，公平分配國家治理的成果，縮小區域間、階層間的社會鴻溝。

（三）做好體制改革和制度保障

行政文化的形成、演變、創新、發展總是在一定的行政體系和制度環境下進行，行政體制的變動往往會引起行政文化相應的改變，因此，為促進行政文化創新，應抓好以下改革。第一，轉變行政職能。進一步簡政放權，建立政府權力清單，建立有限政府。充分發揮市場配置資源的決定性作用，切實做好宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務和生態保護工作；第二，調整組織結構。向傳統的官僚體制發起挑戰，使組織結構向彈性化、扁平化發展，加快大部制改革，理順權責利關系；第三，加快技術更新。迫切需要科學制定和完善民主行政制度、行政公開制度、政府財政制度、公共服務制度、干部人事制度和績效評估制度等，依靠這些制度強化相應的行政文化觀念。

★2018年度阜陽市黨校系統科研課題“國家治理現代化進程中的行政文化創新研究”（項目編號：FYDXKT201843）。

參考文獻：

[1]陳世香.我國行政文化構建的系統架構分析——功能性構成、現實困境與路徑選擇[J].行政論壇，2015（1）：47- 52.

[2]顏佳華，楊志偉.近20年來我國行政文化研究的回顧與展望[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2007（6）：86- 90.