經濟新常態下農村發展問題及對策研究?

◎張英麗 楊正勇

2013年底，習近平總書記在中央經濟工作會議中強調要注重處理好經濟社會發展各類問題，既防范增長速度滑出底線，又理性對待高速增長轉向中高速增長的新常態。習總書記多次在專門研究“三農”會議中強調，要重視“三農”工作，培育農業農村發展新動能，提高農業綜合效益和競爭力。基于此，文章探究經濟新常態背景下中國農村發展中存在的問題及發展策略。

經濟新常態是中國未來數年經濟發展的新態勢。新常態的定義主要體現在經濟發展速度、結構和模式上。首先，經濟新常態是經濟增長速度的新常態，新常態階段經濟增長速度有所放緩［1］，貿易增長幅度放緩尤其明顯［2］。其次，新常態的內涵也包括經濟增長結構的優化與調整［3］。另外，新常態還意味著經濟增長模式的轉變，傳統粗放的高速增長模式將向高效率低成本可持續的增長模式轉變［4］。新常態階段最大的困難在于經濟增速如何平穩換擋并且防止經濟增長失速［5］。

經濟新常態對中國經濟增長的影響是多方面的，農村經濟作為中國經濟社會重要的一部分，新常態的變化會從多個方面影響著中國農村發展。改革開放以來，隨著各種新技術的應用，農民收入快速增長，同時農村經濟結構不再是單一的農業，制造業、建筑業及服務業等多種鄉鎮企業推動了農村經濟的快速發展。但在新常態階段，農村經濟需要探究在經濟發展速度放緩，經濟發展結構調整與增長模式轉變的背景下如何繼續維持農民增收、農業發展等一系列問題的對策。

一、經濟新常態特點與農村發展挑戰

新常態下經濟發展態勢的轉變將對農村經濟發展造成一定的影響。新常態下農村經濟的特點具體表現為：

首先，農村轉移勞動力從無限供給向有限供給轉變，這對農村勞動力素質、資本效率和農業生產率提出了新要求。一方面，隨著農村地區經濟發展及教育水平的不斷提高等，農村勞動力的素質有了極大地提高，人均產出及人均收入等發生了質的變化。另一方面，近些年中國城鎮化發展迅猛，城鎮經濟部門更高的邊際回報率吸引著農村勞動力向城鎮轉移，導致農村勞動力絕對數量有所降低。傳統農業主要依靠勞動力絕對數量的投入來提高產出，但隨著人口紅利的降低以及城鎮化的發展，導致農村勞動力向城鎮轉移，從事農業勞動力不足，從而導致出現農田閑置的現象，威脅國家糧食戰略安全。

其次，經濟形態從工業經濟形態向服務經濟形態轉變，這需要農村經濟注重農業發展的同時也要加快非農經濟產業的發展，繼續推動農民增收。改革開放以來，國家在保證農業穩步增長的同時，還增加對農村地區非農產業的投資以增加農村收入水平，典型的代表是鄉鎮企業的發展。長期以來，農民的經營性收入和工資性收入占農民收入相當大的一部分，其中大部分收入得益于農村地區非農產業的發展。在農村地區，非農產業多集中在制造業、建筑業、交通運輸業、輕工業等多種工業部門，第三產業發展相對落后。隨著城鎮第二產業技術的不斷革新以及第三產業發展帶來的技術升級，農村地區的非農產業生產效率與利潤相對低下，從而無法繼續有效提高農民收入。

再者，經濟全球化的技術升級和商品輸出向資本輸出的轉變，這對農村農業生產質量提出了更高的要求。新一輪互聯網技術引導的技術升級使得國與國之間的聯系更加密切，合作與競爭也越來越多。中國逐步加大了與世界各國的經濟合作與貿易交易，不僅僅是工業與服務業，農業進出口額也越來越大，商品輸出和經濟全球化的發展對農產品質量要求更為嚴格。在經濟全球化和農產品自由貿易背景下，貿易商品的競爭對象多來自各國的同質產品，當貿易環境越來越便利時，產品間的競爭越激烈。農產品質量低下，或者因農產品生產率低下導致價格較高，從而會導致農產品出口受阻。

經濟新常態的本質特征對農村經濟提高勞動力質量、提高資本產出效率和農業生產率、促進農村地區產業融合、提高農產品質量等提出了新的要求。而農村地區除了繼續推進現代農業的發展以應對經濟新常態的挑戰，還需要從制度、環境等多方面來改革提高農村發展的新動能。

二、經濟新常態下農村發展問題

經濟新常態下，一些制度、環境、政策與技術等方面的問題會阻礙農村地區的發展，這些問題主要體現在以下方面：

（一）土地制度問題

新常態下，雖然土地改革取得了一定的成果，但當前土地制度仍有諸多問題需要改革，來應對新常態的挑戰。首先，征地制度不透明，降低了農民流轉土地的意愿。當前土地制度只在征地補償標準上提出了解決方案，沒有對征地范圍進行明確。在城鎮化的推動下，大量農村勞動力進入城鎮工作，農村出現大量閑置宅基地，由于宅基地只能在農村集體內部流轉，流轉范圍的約束導致農民流轉宅基地意愿降低，這從而導致農村生產資源的閑置。其次，土地確權未落實。當前農村建設性用地產權制度允許農業用地進行出租、轉讓、和入股等多項權能，農村土地的承包權和經營權是可以抵押和擔保的，但這在法律上并未得到保護，從而一定程度上約束了農村非農產業的發展，也妨礙了規模農業的經營發展。再者，土地征收補償機制并不完善。尤其是隨著城鎮化發展，農戶進入城鎮工作，從而退出承包地，但關于退出方式和補償機制等方面的規定并不明晰。

（二）戶籍制度問題

在經濟新常態階段，阻礙農村勞動力自由流動的戶籍制度仍然存在，不僅阻礙了城鎮化的發展，也導致農村地區與城鎮地區收入差距進一步拉大。首先，戶籍制度導致農村戶籍勞動力與城鎮戶籍勞動力同工不同酬，造成收入差距。由于戶籍制度的存在，導致城鎮勞動力報酬、其他社會福利均高于農村勞動力，導致城鄉收入差距進一步加大。其次，戶籍制度導致城鎮和農村居民隔離，會形成多種二元結構，如城鄉二元財稅體制，二元金融體制，二元醫療制度，二元養老制度等。經濟新常態不僅要求產業融合轉型升級，更不容許城鄉差異巨大的二元經濟結構。再者，戶籍制度導致農村地區有效內需不足，阻礙農村經濟發展。由于戶籍制度的存在，農村勞動力獲得收入相對較低，且社會保障缺失，導致農民會更多的儲蓄而較少消費，從而導致農村地區消費不足。

（三）財稅體制問題

在經濟新常態階段，中國雖然在進行財稅體制改革，但現階段仍然實行分稅制。分稅制的優點諸多，但缺點卻會影響經濟新常態階段農村發展。首先，當前的分稅制導致地方政府收入偏緊，從而導致農村稅收增加。地方政府稅源少、事權大，導致收入短缺，因此地方政府會加大實際稅收力度，支持更容易出政績的第二和第三產業，從而導致農村地區財政支援不足。其次，地方政府財政負擔偏重，從而忽略對農村地區的財政補貼。地方政府收入有限，支出卻遠遠大于收入，地方其它項目的支出可能會導致地方政府侵占對農村地區的計劃補貼。再者，農村地區除農業外，還有非農經濟，政府對農村地區支出的減少，必然影響農村地區農業和非農經濟的產出水平。在經濟新常態階段，經濟發展速度放緩，政府的稅收收入增長必然降低，地方政府的還債壓力增加，從而會降低對政績不顯著的農村地區的財政投入，從而影響農村地區經濟發展與收入提高。

（四）農業生產率問題

在經濟新常態階段，無論是農村勞動力的供給減少，還是農村地區產業的轉型升級，都要求農村勞動者素質與農業生產率的提高。現代農業的發展極大地提高了農業生產率，如農業機械化、農業化肥的使用、以及更加優良的耕種技術的使用等。但與農業發達國家相比，中國的農業生產技術仍相對落后。首先，農村專業人才不足。現代農業需要的是農業方面的專業人才，而當前城鎮化導致優質的農村人力資源向城鎮流轉，現代農業發展受限。其次，傳統家庭生產模式一定程度上阻礙了規模農業生產。新技術的使用也具有一定的規模效應與成本，以家庭為單位的農業生產模式難以形成規模經營，采用新技術可能導致成本上升而利潤降低，因此導致新技術無法有效推廣。

（五）可持續發展問題

在經濟新常態階段，必須協調好可持續發展與外部性之間的問題。可持續發展問題與產業結構和生產效率有著直接的關系。首先，就農村地區的產業結構而言，更容易造成環境污染。部分工業行業在生產過程中會造成污染，在當前大力治理環境污染監管下，多數污染企業無法在城區進行生產，同時農村地區產業結構單一，為了經濟發展及就業需要，從而會接受污染企業進駐生產，這樣污染企業便遷移至環境保護監管較弱的農村地區，造成空氣、土地及水資源的污染。其次，部分企業造成污染是由于生產技術落后、生產效率低下導致的，因此生產效率低下的企業會遷至生產成本更低的農村地區進行生產，從而造成污染。

三、經濟新常態下農村發展策略

（一）深化土地改革，提高土地利用效率

1. 明晰土地產權制度，細化農村土地使用權流轉的具體規定。土地產權關系不確定，土地的權屬關系混亂，這導致土地流轉效率低下，妨礙土地的規模經營或者其它用途的發揮，同時不利于新常態下流轉土地發展現代農業與其他產業。因此，在新常態時期，必須細化有關農民流轉土地的法律條文，保障農民在流轉土地時利益不受損害，這樣才能釋放更多的生產要素，應對經濟新常態的挑戰。

2. 完善土地經營權與宅基地流轉機制。新常態要求充分調動并使用各項生產要素，土地經營權與宅基地流轉機制的不健全將導致土地要素和部分勞動力要素使用效率低下，因此應當繼續加快推進農村土地確權登記制度，細化土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的執行機制，避免資源的閑置和浪費。

3. 嚴格堅持耕地保護制度。雖然農村發展面臨著經濟新常態的多項挑戰，但糧食安全戰略始終在最重要的位置。因此，多項土地制度改革的底線是堅守耕地保護制度，確保國家的糧食供給安全。

（二）逐步取消戶籍制度障礙，創新人口管理制度

1. 消除戶籍制度改革對農村勞動力轉移的限制。在新常態階段，農村勞動力向城鎮轉移仍是人口流動的趨勢，但戶籍制度限制導致農村勞動力無法真正轉移至城鎮。土地改革允許農民自由流轉土地，但戶籍制度限制導致農民無法獲得城鎮戶口，從而勢必影響土地改革的進行。因此，戶籍制度改革與土地制度改革須同時進行，妥善處置農民流轉土地與在城鎮工作的問題。

2. 轉變管理人口方式，改革管理制度。在新常態階段勞動力供給有限，因此需要充分發揮城鎮和農村勞動力的潛力。破除戶籍制度對勞動力發揮作用的限制，可以通過建立統一的城鄉戶口登記制度來消除農業戶口和非農業戶口的差異。同質的勞動力獲得同樣的報酬，消除了勞動力市場上的扭曲，降低了效率損失，充分發揮勞動力的潛能。

3. 切實保障轉移至城鎮的農村勞動力的合法權益。戶籍制度背后是利益的博弈，不改革當前戶籍制度造成的利益扭曲，則無法充分發揮勞動力潛能來適應經濟新常態的挑戰。農村勞動力轉移至城鎮，應當具有基本的醫療、社會保障等方面的權利。在經濟新常態階段，戶籍制度改革應當堅持轉觀念，低門檻，社區化和保障性的原則來進行。

（三）財稅體制改革，創新政府職能

1. 擴大地方政府財權，保持政府對農村的支持力度。新常態階段下，農村地區發展仍然離不開地方政府的財政支持。增加地方政府的財權，可以允許地方政府根據當地實際情況，做出合理財政支出安排，給農村農業生產提供所需的資金支持，保證農業增長與農民的增收。

2. 政府制定農村發展前景目標，資源與要素流動由市場決定。在新常態階段，政府對農村地區發展的引導作用仍然非常重要，如需要通過政府來協調農村地區的產業發展。但政府須退出農村地區資源與要素流動的市場，如政府退出農民流轉土地的買方壟斷市場，否則政府參與容易導致要素和資源市場價格扭曲，降低效率。

（四）發展現代農業，推進產業融合

1. 發展適度規模經營農業，發揮規模經營的優勢。在新常態階段，部分傳統的家庭經營模式將逐步轉向規模經營模式，釋放農村勞動力。同時規模經營有助于農業新技術的推廣使用。因此，新常態階段，應當穩定農村土地承包關系，完善農村土地所有權、經營權與承包權等的制度，為實現多種形式的農業規模經營提供便利。

2. 培育新型農業經營主體。在經濟新常態階段，農村高素質農業經營者仍非常短缺，在勞動力向城鎮轉移的背景下，提高農村勞動者素質對農村發展更加重要。因此，應當建立支持提高勞動者素質的政策扶植體系，重點扶植種養大戶和規模農場等，培養新型職業農民，通過提高勞動者素質來彌補農村勞動力轉移導致的勞動力供給不足的問題。

3. 推進農村地區的產業融合。新常態階段，產業融合對農業新技術使用，增加產出，農民增收等具有重要作用。農村地區應當以農業為基礎，推廣農業產業鏈和價值鏈的發展，建立第一產業與第二和第三產業之間的多形式利益鏈接機制，創新融合方式，拓寬農民的增收渠道。同時應當拓寬農業的多種功能，推進農業與旅游、文化、健康等行業的結合，發展農業新業態。

（五）加強生態保護，實現可持續發展

1. 大力發展生態農業，降低或消除農業生產過程中的污染。農業生產過程中的污染主要是化肥農藥污染與種養業的廢棄物污染。實施化肥農藥使用量零增長行動，降低污染嚴重的化肥農藥的銷售與使用，同時倡導根據土質施用化肥，提高農藥使用的精準性。繼續推行循環農業的發展，推進種養業廢棄物的循環使用。在降低農業生產污染的同時，應當注意保護未被污染的土地資源等。

2. 治理污染地區，完善環境管理機制。在新常態階段，生態環境宜居性是重要的議題。在被污染以及生態退化嚴重的農村地區應當加強對環境污染的治理，如改革排污收費標準，建立污染補償制度與污染獎懲制度等。同時加大環境保護的人力、資金與技術的投入，實現農村經濟的可持續發展。

［1］裴長洪.經濟新常態下中國擴大開放的績效評價［J］.經濟研究，2015，（4）：4-20.

［2］吳國培，王偉斌，張習寧.新常態下的中國經濟增長潛力分析［J］.金融研究，2015，（8）：46-63.

［3］張云，鄧桂豐，李秀珍. 經濟新常態下中國產業結構低碳轉型與成本測度［J］.上海財經大學學報：哲學社會科學版，2015，（17）：10-20.

［4］胡鞍鋼，周紹杰，任皓. 供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態［J］.清華大學學報（哲學社會科學版），2016，（02）：17-22.

［5］郭克莎，汪紅駒. 經濟新常態下宏觀調控的若干重大轉變［J］. 中國工業經濟，2015，（11）：5-15.