農村制度變遷、公共產品供給演變與農村社會組織發展?

◎彭正波 王凡凡

一、引言

隨著我國農村經濟體制和政治體制改革的不斷推進，實行村民自治是推動農村社會經濟發展和促進農村民主建設的一條有效途徑。新中國成立以來，農村政治、經濟和社會環境發生了翻天覆地的變化，農村組織制度、分配制度、生產管理制度和戶籍管理制度隨著農村環境的變化發生了一系列的變遷［1］。改革開放以后，隨著家庭聯產承包責任制的廣泛推行和農村稅費改革的不斷推進，農村制度環境發生了明顯的變化，國家權力從農村回歸到社會，農民獲得了長久的生產自主權和農地經營權。政府作為農村公共產品的單一供給主體的地位不斷受到削弱的同時，農村公共產品供給與農村社會組織之間的關系也越來越緊密，社會組織開始參與到農村公共產品的行列之中［2］。一直以來，作為公共產品供給主體之一，政府在我國農村公共服務供給方面發揮著不可替代的作用，表現在政府向農民提供日常生產和生活所需要的公共服務。這種政府主導的供給機制對提高農民素質、改善農民生活環境、推動新型城鎮化的建設和和全面建成小康社會具有深遠意義［3］。盡管受到不同環境的影響，農村社會組織在農村公共產品供給過程中的地位和作用也呈現出差異，但是隨著國家農村制度的變遷和公共產品供給機制的不斷演變，農村社會組織在農村公共產品供給中擔任的角色越來越明顯。2014年和2015年兩個中央一號文件均提出了“激發農村社會組織活力”的要求。農村社會組織的建設成為了黨和國家備受關注的問題，并逐漸成為我國新農村建設和農業現代化的迫切任務。

二、農村社會組織發展的歷史回顧

為了明確解釋不同時期農村制度變遷和公共產品供給演變對農村社會組織的影響，對我國農村的制度變遷和公共產品供給演變的歷程進行梳理是非常有必要的。根據農村制度變遷和公共產品供給演變的里程碑式標志，本文將新中國成立以來農村制度變遷和公共產品供給演變分為三個階段，即人民公社時期、家庭聯產承包責任制時期和農村稅費改革后等三個時期［4］。

（一）人民公社時期的農村制度變遷、公共產品供給演變和社會組織發展

新中國成立初期，通過土地改革，我國確立了農民對土地的私有財產權，但由于這種私有產權結構不在我國支配地位的意識形態所界定的制度選擇集合之內，因此不符合我國公有制的目標。1953年，中共中央連續頒布了《關于農業生產互助合作的決議》和《關于發展農業生產合作社的決議》，農業生產初級合作化組織初步成立，全國成立了14000個農業生產合作社初級組。1958年，中共中央通過了《關于在農村建立人民公社的決議》，截止到該年年底，全國有99%以上的農戶加入了人民公社。隨著國家權力的逐漸下放，鄉鎮甚至農村地區的合法政權逐步形成，實行的人民公社制度逐漸演變為政社合一的組織制度。農村社會組織的地位和作用因人民公社的產生和發展而逐漸被人民公社所取代，導致農村社會組織供給農村公共產品和參與農村治理的基礎在政治制度上被進一步削弱。這一時期的生產經營管理制度、勞動分配制度和戶籍管理制度等方面的變遷也在不同程度上限制了農村社會組織的發展。

1962年9月，黨的八屆十中全會通過《農村人民公社工作條例》，明確說明了人民公社建立的組織結構和組織原則。人民公社具有糧食生產、財政管理和商業經營等自主管理權，成為了農村公共產品的唯一主體，而承擔了農村公共產品供給的責任，但也暴露出了諸多弊端。這一時期公共產品供給采用的是自上而下的決策方式。農村公共產品供給效率不僅受到決策主體意識形態、知識積累程度和自身利益等主觀方面的影響，而且受到信息不對稱、信息長距離傳遞失真等方面的客觀制約。農民僅僅是這個高度集體化組織中的勞動者而缺乏對公共產品的主動訴求，對公共產品供給決策缺少必要的參與權，導致人民公社提供的公共產品與農民的實際需求出現偏差，進一步使得公共產品供給的投入和產出效率不高。人民公社和生產大隊在公共產品供給資金籌集和供給決策方面占據主導地位，農民或者其他社會組織不具備話語權和決策權，也不存在私人、市場和第三方供給主體，農村社會組織的發展受到很大程度的限制。

（二）家庭聯產承包責任制時期的農村制度變遷、公共產品供給演變和社會組織發展

1982—1986年中央連續下發的五個1號文件均指出，要不斷鞏固家庭聯產承包責任制，并且該制度于1993年被正式寫入《中華人民共和國憲法》。1998年正式實施的《村民委員會組織法》規定，村委會是我國農村基層的群眾自治組織。我國農村正式進入了“鄉政村治”的新時代。

家庭聯產承包責任制從根本上體現了農民和生產資料直接結合的關系。農民獲得了清晰的土地使用權，擁有了自主支配勞動成果的權利，激發了農民生產和投資熱情，解放了農村的生產要素，通過市場配置社會資源來滿足農民生活需求的形式得以實現。這一時期，政府、鄉鎮企業及其下屬村委會主要承擔了農村公共產品供給的任務。農村公共產品供給主體的多元化特征逐步出現，私人或私人合作團體等民間供給模式也開始形成。農村公共產品供給主體和籌資機制的演變為農村社會組織提供了發展空間，農村社會組織的發展呈現出回暖的態勢。

1998年11月，九屆全國人大通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確了農村組織的屬性，農村組織不再是國家派出性和從屬性組織，而是一個具有公共性質的組織。至此，國家權力開始由農村逐漸回歸到社會，農村居民實現了自治。1999年，中共中央國務院下發《關于進一步加強民間組織管理工作的通知》，指出民間組織對農村經濟發展和社會進步的深遠影響，強調民間組織在政府和農村居民之間發揮了重要的紐帶作用。盡管家庭聯產承包責任制時期的社會組織在規模和數量上都具有較強的局限性，但不可否認的是，社會組織參與農村公共產品的供給在一定程度上緩解了政府投入不足而導致的公共產品供給短缺的困境。

（三）稅費改革后的農村制度變遷、公共產品供給演變和社會組織發展

綜合前面兩個階段的農村公共產品供給制度可以看出，農村公共產品以制度外籌資的形式為主，農民的公共產品供給負擔較大。因此，2000年開始的農村稅費改革的主要目的是通過規范以土地為征稅和負擔對象的農業稅制，限制基層政府向農民集資、收費和分擔公共產品供給成本，從而減輕農民的負擔。農村進行稅費改革后，公共產品供給主體仍然以政府供給為主，鄉鎮政府和村委會依然是農村公共產品供給的主要組織者，負責農村公共事業的供給。此時，私人和私人部門供給在政府的支持和鼓勵下繼續增多。農村公共產品的供給開始出現私人供給、自愿捐助供給和新型合作經濟組織供給等形式，并且逐漸走向成熟，為農村社會組織介入到農村公共產品的供給提供了良好的發展契機。

他可以活下去，把它帶到光輝的海洋里那條船上。他的笑聲粗厲可怕，跟烏鴉的怪叫一樣，而那條病狼也隨著他，一陣陣地慘嗥。突然間，他不笑了。如果這真是比爾的骸骨，他怎么能嘲笑比爾呢；如果這些有紅有白，啃得精光的骨頭，真是比爾的話？

2004年9月，中共中央通過《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出要充分發揮社會組織在利益協調和矛盾化解方面的作用。2006年10月通過的《中華人民共和國農民專業合作社法》進一步規范了農村民間組織的發展，支持和引導民間組織更加專業化，保護民間組織及其社員的利益。隨著農村稅費改革的不斷推進，農村社會組織的規模在不斷壯大的同時，其發展質量和種類數量也得到了相應的提升。

三、農村社會組織發展的動力機制分析

綜合以上對農村社會組織三個階段發展歷程的梳理，本文基于農村制度變遷和公共產品供給演變視角，分析農村民進組織發展的動因。

（一）公共產品供給演變對農村社會組織發展的作用機制

農村社會組織參與到公共產品供給具有一定的可行性，表現在以下三個方面：第一，社會組織的介入能夠有效打破政府壟斷供給的局面，形成多元供給的格局，有助于提高農村公共產品供給的效率；第二，農村社會組織所提供的公共產品更加符合農民的多元化和差異化需求，能夠避免因政府統一供給而產生的偏差；第三，農村社會組織成為公共產品的供給主體之一，能夠促使各供給主體之間的競爭、合作和協調，最后達成統一供給的模式，促進農村公共產品加速發展。

人民公社時期的農村公共產品供給主體和籌資機制均為高度集中的人民公社，并且采用自上而下的決策機制，沒有考慮到農民的差異化和多樣化需求。隨著家庭聯產承包責任制的出現和市場經濟的快速發展，國家減弱了對農村的行政控制，農民獲得了相當大的自主空間，但這也意味著原本脆弱的集體經濟受到削弱，政府對農村公共產品的供給出現了嚴重不足的現象，但這為農村社會組織提供了參與公共產品供給和農村治理的空間。農村社會組織能夠在政府“不該管”、“管不了”和“管不好”的農村公共事物彌補因為“政府失靈”所帶來的不足，并且承擔起部分農村公共產品供給的職能［5］。農民自發組織起來解決農村公共產品供給問題，彌補政府供給不足和農村治理上的缺陷，從而構成了農村社會組織參與農村事務的政治環境。

農村進行稅費改革以后，鄉鎮政府和村民委員會是農村公共產品供給主體的格局仍舊沒有改變，但是與之前兩個階段相比，在政府的支持和鼓勵下，農村社會組織在公共產品供給中發揮的作用越來越明顯，并且其規模和數量方面也得到了空前的發展，形式包括農村新型合作經濟組織、自愿捐獻方面。

（二）農村制度變遷對農村社會組織發展的作用機制

從制度變遷的角度來看，人民公社的形成和確立具有強烈的強制性變遷色彩。這種“政社合一”的組織制度使得國家通過人民公社這種基層組織來實現對農村經濟資源的整合和對公共產品的供給。集體化經營的生產管理體制剝奪了農民的生產經營自主權，農民或者社會組織無法通過個人力量來供給公共產品，并且工分制的分配制度進一步鞏固了以人民公社和生產大隊作為農村公共產品供給主體的地位。此外，戶籍管理制度在很大程度上限制了農村人口的制度流動，不僅形成了城鄉二元分離戶籍制度，而且還抑制了老鄉會和宗族組織等社會組織的崛起［6］。

改革開放以后，我國由計劃經濟體制逐漸向市場經濟體制轉變，市場調配資源的浪潮開始在國內掀起，市場機制逐步滲透到農村社會并且帶來了利益主體的蘇醒和分化，加速了社會資源的流動，導致傳統的社會結構發生改變。人民公社時期的組織制度、生產經營管理制度、分配制度和戶籍管理制度已經不適應農村的市場化競爭要求。隨著家庭聯產承包責任制的廣泛推行和人民公社的解體，我國農村普遍成立了鄉鎮一級的政府機構，農村組織制度發生很大的變化，進入了“鄉政村治”的新時代。農民開始獲得相對獨立的產權，農村逐步出現了集體產權和私人產權共存的現象。在流動人口管理制度方面，上世紀八十年代中期，國家為解決農村剩余勞動力轉移問題，放寬了農村居民進城的限制，農村勞動力跨區域流動規模越來越大，這種大規模的人口流動進一步強化了農村流動人口社會資本的集聚，使得傳統的以血緣、地緣和親緣關系為紐帶的農村社會組織更容易形成和發展。

2000年開始試點的農村稅費改革是農村社會一次重大的制度變遷，涉及到政治和經濟上的諸多變化。這一時期，農村地區的國家力量和影響進一步減弱，但是“強國家-弱社會”的格局沒有發生太大的變化，特別是國家在這一時期的主要目標是進行工業化和城市化的建設，這就需要農村社會供給包括土地、勞動力和資金等方面的要素。因此，國家一方面允許村級組織和農村社會組織進行農村社會的管理和發展，另一方面抑制社會組織的成長，并且通過各種方式將村級組織行政化來加強對農村的實際控制。

（三）公共產品供給演變和農村制度變遷的交互作用

人民公社時期“政社合一”的組織制度和高度集體化的生產管理制度要求人民公社成為農村公共產品供給、籌資的唯一主體和決策機構，其他非正式的社會組織不能參與其中。隨著“村民自治”和“鄉鎮村治”組織制度的確立，農業生產經營方式也恢復到以家庭為單位，農民的分配制度也發生了相應的變化，其收入來源于土地承包經營和非農收入兩個方面。此時，農民對公共產品供給的數量和質量提出更高要求的同時，也加強了其對公共產品多樣化和差異化的訴求。為彌補政府在供給農村公共產品供給上存在的嚴重不足，農村社會組織也逐漸參與到農村公共產品供給行列之中，促進農村公共產品供給主體和籌資渠道的多元化發展。農村制度變遷通過改變社會資源的流動、社會資本的集聚、利益主體的分化和國家權力的轉變等方面來直接影響社會組織的發展，也可通過影響農村公共產品供給機制來間接影響農村社會組織的發展。歸根結底，農村制度變遷是影響農村社會組織發展的根本因素。

四、農村社會組織發展的思考與展望

通過分析建國以來我國農村社會組織發展歷程，我們發現其動因來源于三個方面：第一，在社會和經濟體制轉型的過程中，農村組織制度、生產管理制度、分配制度和戶籍管理制度均發生了變遷，這種制度變遷一方面引起了社會資本的集聚、利益主體的分化和社會資源的流動，并且在國家權力回歸的背景下和市場競爭的驅動下，農村社會組織獲得了良好的發展空間；第二，農村制度環境的變遷直接影響農村公共產品的供給體制，進一步影響農村社會組織的發展；第三，農村公共產品供給機制本身的演變歷程也是影響農村社會組織發展的重要因素。在農村制度變遷和公共產品供給演變過程中，農村社會組織發展也產生了一系列的問題，具體表現在農村社會組織發展的法律制度與現實生成空間存在張力，資金短缺和人才匱乏與農村社會組織發展的實際需求存在偏差，農村社會組織的行政化傾向非常嚴重以及團體利益表達的狹隘性與公共意志表達的矛盾。

推進農村社會組織的發展是加速我國全面建成小康社會和加速新型城鎮化建設以及實現農村社會管理創新的路徑。作為政府與農民之間溝通的橋梁，農村社會組織為實現農村自我管理、自我服務和自我發展提供了一個良好的發展平臺。農村制度變遷和公共產品供給演變構成了農村社會組織發展的生長動力。反過來，農村社會組織的發展也對農村制度環境的變化和公共產品供給機制的演變產生了重要的影響。在當前制度環境下，發展農村社會組織，政府應當完善有關農村社會組織的法律規范，加強對社會組織的引導和扶持，農村社會組織應當規范其內部的管理機制，并且進一步開發其服務職能，為農村社會組織的發展提供良好的發展環境和成長空間，充分發揮其供給農村公共產品和治理農村事物的職能。

［1］馬曉河.建國60年農村制度變遷及其前景判斷［J］.改革，2009，（10）.

［2］孫迪亮.農村社區社會組織參與提供社區公共服務的理據與價值［J］.天津行政學院學報，2015，（3）.

［3］李燕凌.縣鄉政府農村公共產品供給政策演變及其效果［J］.農業經濟問題，2014，（11）.

［4］袁媛.我國農村基本公共服務供給制度變遷中的政府行為研究［J］.農業經濟問題，2014，（11）.

［5］張旭.農村民間組織參與農村公共產品供給的路徑探析［J］.長春師范大學學報，2016，（3）.

［6］徐勇，張茜.公平與效率：中國農村組織制度變遷的內在機理［J］.探索與爭鳴，2016，（6）.