生態文明視域下農村環境保護法律制度的構建?

◎呂東明

目前，我國農村面臨著點污染與面污染、生活污染與工業污染、新污染與舊污染并存的嚴峻形勢，不斷考驗著農村環境的生態承載能力，制約著農村經濟的可持續發展。生態環境的保護必須依靠法律制度的建立健全，而從現有環保法律的立法理念、目標和內容的實際實施效果來看，尚存在著很大的改進空間，因此有必要對環境保護法律法規進行重新的梳理和完善，建立與農村生態文明建設相適應的法律體系。

一、農村生態風險的表現類型

生態風險是指完整的生態系統或其組成部分所承受的風險，自然因素或人為行為均可能導致生態風險在某一局部區域內出現，使得農村生態系統的結構遭到破壞、功能受到損害。

1.工業化風險?，F今以資源和能源消耗為主的鄉鎮企業得以蓬勃發展，使得原本就相當脆弱的農村生態系統失去了自我修復能力和更新能力，破壞了農村生態系統的均衡性。一般來說，鄉鎮企業大多布局分散、規模微小、技術落后且設備簡陋，很容易帶來面污染問題。同時高能耗、高排放和重污染的城市重工業企業迫于環境保護和產業升級的壓力，源源不斷地由城市遷往農村，各種有毒有害的物質在環境轉換中完成了轉化和吸收的過程，改變了農村生態系統的結構，導致生態系統服務功能的受損及失效。

2.城鎮化風險。隨著農村城鎮化進程的不斷推進，人口和資源等得以大量積聚，原本充滿生機的山、水、田、林、湖等由擁擠的人群、堅硬的地面和密布的建筑物所取代，瀝青和水泥替換了土壤和植被，生物的棲息空間不斷被壓縮甚至喪失，大幅度降低了生物多樣性。因而，農村城鎮化使得農村生態環境呈現出嚴重的破碎化，其帶來的生態風險打破了生物食物鏈的平衡狀態，且這種由多種因素疊加而成的生態風險具有一定的復雜性，增加了后期治理的難度。

3.小農化風險。農民普遍小農意識較強，土地是他們重要的生活載體，因而很多農民為了提高經濟收益，過度使用化肥和農藥，使土壤的物理、化學及生物屬性退化，并造成嚴重的水體富營養化，降低了農產品質量，且這種惡性循環在很大程度上是不可逆轉的。同時，在農村家禽排泄物隨處可見，生活污水也被隨意排入沼澤、池塘和河流中，化肥和農藥的殘留物使得生態環境嚴重惡化，對農民及其后代的身體健康均帶來一定的威脅。

二、農村環境保護法律制度的構建

在加強農村經濟發展的同時，必須重視農村生態系統的整體性與環境治理問題的特殊性，加強農村生態環境保護法律體系的建設，并逐步培養農民對環境保護法律的認同感，提升農民主動維權的意識。

1.完善立法體系。農村環境保護法律體系的不完善主要表現在兩個方面：一是農村環境保護專項立法缺失。雖然2015年新《環境保護法》中增加了與農村和農業環境保護相關的條文，但由于農村環境問題錯綜復雜，相關條文并不能滿足農村環境治理的現實需要，對農村環境問題的認識存在一定的滯后性，因而需要對農村環境保護進行專項立法；二是農村環境保護法律條文可操作性不強。在農村環境保護專項立法缺位的情況下，不得不依賴于現行的法律法規，然而這些與農村環境保護相關的法律法規大多過于原則性。如新《環境保護法》第50條規定了各級人民政府在財政預算中應安排資金，支持農村飲用水水源地保護以及生活污水和其它廢棄物處理等環保工作，但對于如何具體操作并沒有出臺配套的規章制度，具體細則的缺乏影響了實際操作性。

因此，為了遏制農村生態環境繼續惡化的局面，應努力完善農村環境保護法律體系。一是填補農村環保專項立法空白。抽取現行法律中涉及農村和農業環境保護的相關原則性條文，再結合各農村地區的現狀將條文具體化，從而完成農村各地的環境保護專項立法，這樣既保證了各地在制度設計上與位階最高的法律達成一致，又以高度務實的精神貫徹農村環境保護善法善治之理念；二是要提升法律條文的可操作性。在各地對農村環境保護進行專項立法時，要注重提高立法技術水平，提升可操作性。首先，制定與環保立法相配套的一系列法規，規范污水排放、垃圾處理及化肥使用等相關標準，明確農村生態污染、人體健康危害等相關事件的檢測標準和評價體系；其次，明確對制污責任人（包括法人和其他組織等）的懲治力度，制定相應的責任條款和處罰條款；最后，對于監管不力甚至不作為的環保部門負責人和工作人員，應根據情節輕重予以相對等的民事、行政或刑事責任。

2.加強環境執法。我國環境執法工作一直存在著“先城市后農村”的問題。一是環境執法基本處于空白狀態。在廣袤的農村地區，鄉鎮一級環保部門是主要的執法主體，但農村環境執法普遍沒有受到重視，甚至許多農村地區沒有設立環保機構，最終只能重走“先污染后治理”的末端治理老路；二是執法機制不健全。雖然在現行法規中環保部門擁有統一的監督管理權力，但同時也容易模糊職責界限，在執法實踐中經常會出現相關部門各自為政的現象，“不積極、不主動、不到位”的“三不”問題普遍存在，有利則爭無利則推，極易形成“管理真空”。

上述問題的存在加大了農村環境執法的工作難度，因此要努力完善農村環境執法體系，提高生態風險監管水平。一是完善環境監管體制。可以考慮建立由國家環?？偩纸y一領導的垂直執法體系，農村環境執法工作由基層環保部門來執行，并接受上級環保部門的監管，在行政關系上不再隸屬于地方人民政府，從而避免行政干預與部門保護問題的出現，提高環境執法的效率和效力；二是加強基層環境執法機構建設。在當前垂直執法體系尚未健全的情況下，各級政府應當采取行政手段在所有的建制鄉鎮設置專門的環保部門和環保監測站，并強化工作人員的隊伍建設，通過完善的工作制度和明確的考核辦法，形成“事有人干、責有人擔”的管理體系。只有如此方能保障各項環保法律法規在農村的真正落實，并化解因污染事件所帶來的一系列社會矛盾。

3.重視環保投入。農村環境保護具有公益性強的特點，基本上沒有投資回報故而缺乏對社會資金的吸引力，而政府主導的財政專項資金存在著明顯的“重城市輕農村”傾向，農村環保投入非常有限，且基本停留在對少數點位的示范階段。同時，因為農村環保投入的嚴重不足，導致現今仍有很多農村地區沒有建立污水處理系統，垃圾收集及處理設施也嚴重匱乏，幾乎沒有垃圾桶、垃圾集中點和轉運站，基本上處于“垃圾靠風刮、污水靠蒸發，灰塵靠雨刷”的原始“治理”狀態，破壞了農村生態系統，惡化了農民的生存環境，資金缺位問題是農村環境臟、亂、差的一個重要原因。

要解決農村環境污染和生態破壞問題，一是加大資金的投入力度。中央政府要加大對農村環保投入的轉移支付力度，明確農村環境治理資金在政府財政經常性預算中的比重，確保農村環保投入有穩定的資金來源，縣（區）級以上政府要設立農村環保專項資金，保障農村環境保護最基本的基礎設施建設有直接的資金來源。同時，逐步建立由政府、企業、社會多元化資金參與農村環境保護的投融資機制，加大農村環保投入進一步完善環保設施，并推動已建成的環保設施的日常化、常態化運行；二是擴充《排污費征收使用管理條例》中環保專項基金的用途。使之實現城市和農村的均衡化，保證相關資金能真正用于農村污染治理項目的運行與維護，并對《排污費征收使用管理條例》中的條款進行專門的解讀，明確規定環境行政補償的適用對象、補償標準、補償原則和法律責任等問題，讓那些在環境侵權事件中受害的農民申請賠償時有法可依。

4.提升法律意識。由于歷史和現實的原因，農民受教育水平不高，大多缺乏環境保護知識，對環境權這種人身權利還比較陌生，對環境保護的重要性認識不夠，履行環保義務的積極性也不高，故而生態法制意識淡薄，有時在自己的環境權受到侵害時束手無策，不懂得通過法律手段維護自己的正當權益。加之農村生活水平相對較低，導致很多農民為了追求更多的經濟利益而置環境污染于不顧，對于在農村進行的各類建設項目，農民更關心的是能給自己帶來多少經濟利益而不是生態效益。

因此，要加強生態文明教育工作，完善農民生態參與的程序性規定。一是政府應加強生態文明宣傳工作?？梢酝ㄟ^傳統傳播媒介和網絡媒介普及環保法律知識和生態文明常識，營造出良好的環境保護氛圍，促進農民自覺提升環保意識；二是明確農民參與環境保護的事項范圍。當前，農民參與生態環境保護基本上是一種事后參與行為，這種末端參與具有嚴重的滯后性，因此在立法方面應擴大農民參與生態環境保護的范圍，可適當參與到環境政策的制定和執行的全過程以及環境立法和執法的全過程；三是制定明確的獎罰制度以引導農民積極參與環保行動。地方政府在制定獎懲制度時要注意契合當地農村的實際情況，對生態意識強的農民給予物質獎勵和精神鼓勵，而對農民破壞生態環境的行為除了采取批評教育手段之外，還應予以相應的物質懲罰，情節嚴重者要移交司法機關來處理。

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