城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容與路徑分析

◎何 紅

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性目標(biāo)，明確了新時(shí)代鄉(xiāng)村發(fā)展的思路，是城鄉(xiāng)發(fā)展的重大戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是將城市和鄉(xiāng)村放在同等地位，改變了過(guò)去以城市發(fā)展為主、外延擴(kuò)張城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，逐步走向城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展的策略。為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展本文分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心要素，總結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)，重新定位城鄉(xiāng)關(guān)系，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施路徑與保障措施，具有一定的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略意義

1.城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。截止到2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到57.35%，隨著我國(guó)生產(chǎn)力的發(fā)展農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。然而受城鄉(xiāng)的二元體制的限制，城鎮(zhèn)化后的農(nóng)民落腳城市缺少應(yīng)有的制度保障，在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等方面享受不到城市居民的待遇。總結(jié)我國(guó)從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，上世紀(jì)八十年代是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)做得比較好的時(shí)期，這段時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ) 。但是到了上世紀(jì)九十年代，城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系遭到了破壞，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)差距拉大，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生很大影響。進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，帶動(dòng)了城市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但由于阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展的土地、戶籍等體制性障礙沒(méi)有消除，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間不能自由對(duì)流資源要素，對(duì)鄉(xiāng)村的快速發(fā)展造成了嚴(yán)重影響，使城鄉(xiāng)之間差距進(jìn)一步擴(kuò)大。由此可見(jiàn)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展將是我國(guó)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型為城市社會(huì)的最重要問(wèn)題之一。

2.城鄉(xiāng)融合發(fā)展將帶動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的第三次飛躍發(fā)展。自改革開(kāi)發(fā)以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展可以總結(jié)為三個(gè)不同的階段。第一階段是黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這一階段的戰(zhàn)略核心是解決城鄉(xiāng)收入差距加大、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)不均等等問(wèn)題。在這一階段政府充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用，建立了農(nóng)村社保體系。但由于政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)有限，導(dǎo)致資源和要素流進(jìn)入農(nóng)村的有限，沒(méi)有從根本上改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況。第二階段是黨的十八屆三中全會(huì)提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，其核心策略是通過(guò)以城帶鄉(xiāng)推動(dòng)農(nóng)村，縮小城鄉(xiāng)差距。但是城鄉(xiāng)一體化的政策重心依然側(cè)重于城市，而把農(nóng)村放在了城市的從屬地位。第三階段是黨的十九大提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略，其核心策略是把鄉(xiāng)村作為與城市具有同等地位的有機(jī)整體，充分考慮鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)資源、文化背景等條件，發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)在的優(yōu)勢(shì)，建立科學(xué)合理、長(zhǎng)期持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。城鄉(xiāng)融合是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化后，確立的全新城鄉(xiāng)關(guān)系，是一種思路的根本轉(zhuǎn)變，必將帶來(lái)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.城鄉(xiāng)融合發(fā)展是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求。在我國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量龐大，目前廣大農(nóng)村普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施不完善、生活條件落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、農(nóng)民就業(yè)空間小、公共服務(wù)社會(huì)保障欠缺等現(xiàn)象，鄉(xiāng)村是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)中的最大短板。因此沒(méi)有實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國(guó)家現(xiàn)代化就不能實(shí)現(xiàn)，建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的任務(wù)就沒(méi)有完成。在一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村已經(jīng)成為城市居民休閑度假的重要場(chǎng)所，高品質(zhì)的鄉(xiāng)村生活已成為現(xiàn)代生活的標(biāo)志和象征。當(dāng)前我國(guó)城市與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距不大，相反存在巨大差距的是鄉(xiāng)村。因此，我們必須通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展振興鄉(xiāng)村，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)將我國(guó)建設(shè)成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的偉大目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容分析

城鄉(xiāng)融合發(fā)展要改變過(guò)去以城市發(fā)展為主、外延擴(kuò)張城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略逐步走向城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展、統(tǒng)一發(fā)展的策略。為促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展我們必須先找到其關(guān)鍵要素分析城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心內(nèi)容。

1.城鄉(xiāng)空間的高度融合是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)空間融合是為了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織化程度的提高，增強(qiáng)城鄉(xiāng)之間在空間上的聯(lián)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，達(dá)到城市和鄉(xiāng)村相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)空間形態(tài)。城鄉(xiāng)空間融合的關(guān)鍵問(wèn)題是完成城鎮(zhèn)體系與交通體系的空間構(gòu)建，而解決這一問(wèn)題必須研究城市、鄉(xiāng)村和交通干線的合理布局，利用完善的基礎(chǔ)設(shè)施將其緊密聯(lián)接。達(dá)到大中小城市與鄉(xiāng)村在數(shù)量、位置方面配置科學(xué)合理，城鄉(xiāng)之間的交通網(wǎng)絡(luò)通暢便捷、發(fā)達(dá)完善。城鄉(xiāng)空間融合，不僅有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而且為國(guó)家優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)村從根本上解決了基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同繁榮發(fā)展，城鄉(xiāng)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的優(yōu)良效果。

2.城鄉(xiāng)資源要素對(duì)流是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要條件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)各自的優(yōu)勢(shì)資源，回避城鄉(xiāng)各自短板和不足，建立健全城鄉(xiāng)資源要素雙向流動(dòng)的機(jī)制。首先土地要素應(yīng)逐步打破土地的二元制結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村承包地的三權(quán)分置制度，深化土地制度改革使農(nóng)地參與到城市的開(kāi)發(fā)建設(shè)中。其次，勞動(dòng)力要素，應(yīng)盡快取消限制城鄉(xiāng)人口自由遷徙，相互對(duì)流的二元制戶籍制度。保證城鄉(xiāng)人口擁有同等權(quán)利，這是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中必不可少的重要條件。最后，在資金要素方面，為了保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的大量資金投入，要建立金融機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制，吸引金融資本、社會(huì)資本流入鄉(xiāng)村，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村資本市場(chǎng)目前入不敷出的現(xiàn)狀。

3.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的合理布局是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途徑。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個(gè)的重要體現(xiàn)。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化通常是指為了保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展而按照城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)遵循的客觀規(guī)律，對(duì)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)相互融合、協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化不同于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)同一化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，應(yīng)立足于城鄉(xiāng)各自的資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行深度合作，謀求協(xié)同發(fā)展。城市具有帶動(dòng)和輻射作用強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈中更有利于拓展研發(fā)、設(shè)計(jì)等科技含量高、技術(shù)密集型領(lǐng)域，進(jìn)一步延伸城市產(chǎn)業(yè)鏈條，從而提供更多更優(yōu)的就業(yè)崗位。農(nóng)村地區(qū)可以根據(jù)自然資源的優(yōu)勢(shì)將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、旅游觀光、都市農(nóng)業(yè)作為未來(lái)主要發(fā)展空間，重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、為中心城市工業(yè)企業(yè)的提高配套加工的產(chǎn)業(yè)。

三、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施路徑與保障措施

促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要重新定位城鄉(xiāng)關(guān)系，樹(shù)立新理念，提出促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施路徑與保障措施。

1.推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合。隨著城鄉(xiāng)之間資源要素的合理流通，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)會(huì)更加分化，那些技術(shù)含量低、勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)將逐步退出城市而不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的資源優(yōu)勢(shì)多布局就地取材的資源型產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、技術(shù)含量低的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品初級(jí)加工和一些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，從而降低產(chǎn)品成本、為農(nóng)民增加就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要全面，加強(qiáng)建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)設(shè)施，提高科技水平，制定優(yōu)惠政策進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，延長(zhǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈，深化農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，深挖農(nóng)村的自然資源，加快培育新產(chǎn)業(yè)。

2.加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)融合。一直以來(lái)，我國(guó)在農(nóng)村發(fā)展建設(shè)方面一直存在財(cái)政支出少等問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施與城市的相比差距很大。更重要的是城市和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有形成一體化的建設(shè)規(guī)劃，缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)各層面無(wú)法融合。為此，首先要對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)、均衡布局城鄉(xiāng)之間的公共資源。其次要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。最后要率先加強(qiáng)具有優(yōu)勢(shì)自然資源、能夠帶動(dòng)周圍鄉(xiāng)村發(fā)展的特色村鎮(zhèn)和具有一定發(fā)展基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將其優(yōu)先建成就地就近城鎮(zhèn)化的主要載體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.建立健全激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)要素融合。目前我國(guó)城鄉(xiāng)之間的資源要素流動(dòng)主要表現(xiàn)為農(nóng)村流向城市，這種農(nóng)村資源要素持續(xù)外流的趨勢(shì)簡(jiǎn)單依靠市場(chǎng)機(jī)制自行調(diào)節(jié)很難扭轉(zhuǎn)。要控制單向流動(dòng)促進(jìn)資源要素在城鄉(xiāng)間的合理均衡配置，必須建立激勵(lì)約束機(jī)制。首先，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的優(yōu)先發(fā)展提供財(cái)政支持，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政支出。在增加總量同時(shí)合理優(yōu)化投入領(lǐng)域、優(yōu)先支持農(nóng)村一二三產(chǎn)融合。要發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)作用，建立金融機(jī)構(gòu)激勵(lì)約束機(jī)制，吸引金融資本、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政投入不足的短板。其次，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展吸引各類人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，要加快制定吸引人才留住人才的優(yōu)惠政策。最后，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展提供必要的土地資源，要加快改革農(nóng)村的土地制度改革，盤活農(nóng)村土地資源，建立用地保障機(jī)制。

4.深化體制改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)制融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的障礙就是城鄉(xiāng)土地及戶籍的二元制度，深化體制改革，破除二元制是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵所在。首先，改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地制度，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等、城鄉(xiāng)之間土地資源的流通，就要針對(duì)農(nóng)村土地的集體所有制、宅基地制度、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度進(jìn)行改革。建立健全農(nóng)村集體所有建設(shè)用地征地補(bǔ)償制度，保障農(nóng)民公平獲得土地增值收益；實(shí)現(xiàn)多元保障；進(jìn)一步完善承包地“三權(quán)”分置制度，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資本投資發(fā)展合作經(jīng)營(yíng)等多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。其次，改革戶籍制度，取消城鄉(xiāng)二元制的戶籍制度，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理，推動(dòng)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市公共服務(wù)的分擔(dān)與享受機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正實(shí)現(xiàn)市民化，在住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等方面與城市居民享受同等的待遇。

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