農村土地承包經營權退出的現實誘因、退出路徑及法律保障?

◎張立平

農村土地承包經營權退出是指農民讓渡出土地承包經營權，以非農業生產代替原本賴以生存的農業生產經營活動。面對現今“空心村”頻現、耕地撂荒現象日益嚴重的局面，推進土地承包經營權退出已成為提高農村耕地利用效率、優化資源配置的有效途徑。隨著農村城鎮化的不斷推進，在非農產業不斷轉移的同時，農村人口與耕地資源的配置狀況也相應發生了很大的變化，意味著有些農戶勢必會選擇退出土地承包經營權，但他們在真正退出時又擔心經濟補償無法達到心理預期，因而經常采取小心謹慎的態度，如此又會影響到退出土地承包經營權的效率。因此，在堅持農村基本經營制度、保持現有土地承包關系長久不變和解決好社會保障問題的前提下，建立健全農村土地承包經營權退出的法律保障機制具有重要的現實意義。

一、農村土地承包經營權退出的現實誘因

1.生活保障功能弱化。農業生產成本高企和農民收入下降已經形成了鮮明對照，故而農民會主動選擇收入更高的生產勞作方式，因此土地賦予農民的生活保障功能在不斷弱化。隨著城鎮化進程的快速推進，分散化的、小規模的土地經營模式已被新型農業經營主體的規模化發展模式所取代，農業生產的屬性發生了本質上的轉變，即以商品化生產經營收益代替了傳統生活保障功能，同時部分農民在外出打工逐漸成為主要收入來源之后，他們也擺脫了對土地的精神依賴，在滿足了他們的退地補償預期后，退出土地承包經營權成為他們的現實理性選擇。

2.土地要素價值凸顯。當前農村勞動力老齡化趨勢明顯，如何處置撂荒的土地成為穩定農村社會需要直面的問題。現今土地除了是稀缺資源的同時也是重要的生產要素，而大部分新型農業經營主體存在著體量過小的發展難題，基于此全國各地不斷地開展不同形式的農村土地承包經營權退出的資本化實踐，如以政府注冊成立的信托公司作為第三方，通過土地流轉的方式集中農民的土地，然后再將土地流轉給新型農業經營主體，加快了土地流轉進程并提高了農民收入水平，使農民充分享受到土地改革的成果，體現了土地這一生產要素的價值。

二、農村土地承包經營權的退出路徑

我國農村土地承包經營權退出路徑概括起來可以分為兩種，即主動性退出與制度性退出。主動性退出分為兩種情況：一是部分孤寡老人因為沒有子女的照顧，加之年老體弱喪失了勞動能力，故而保留土地承包權而出讓經營權，入股新型農業經營主體以獲取相對穩定的收益；二是部分進城農民雖然從事著穩定的工作，但因為城鄉二元戶籍制度的緣故，他們一般會采取相對穩健的做法，即將土地暫時委托其他村民耕種以便隨時收回經營權；制度性退出也分為兩種情況：一是依據《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，一旦農民由農村戶口轉為城市戶口，則意味著農村土地承包經營權的自動退出；二是因為土地征用的緣故，農民土地被國家或地方政府以公共利益的名義征收，導致農民承包經營權的實際退出，當前在我國很多農村地區存在著這種現象，應該說這種被動退出會帶來較高的社會成本。

目前，大多數農民因為土地具有生產功能和財產功能，主動退出的意愿并不十分強烈，比較穩妥的做法是采取分階段的退出策略，使有條件的農民先行退出方為明智之舉。同時，在退出路徑的選擇范疇已經基本固化的前提下，應該針對農村土地資源稟賦存在差異的實際狀況，采取多元化的、因地制宜式的退出策略，如內江市中區的“三換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式、重慶九龍坡的“雙交換”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式以及上海松江的“老年農民換保障”等為代表的成功退出模式均具有一定的借鑒價值。同時，對于那些已經主動選擇退出的農民，應考慮給予他們一定的緩沖周期，如果他們因為各種原因無法解決城市生活的高成本問題，那么返鄉是他們的一個必然選擇，這種作法可以緩解他們的心理壓力，這也是尊重人權的合理舉措。

三、農村土地承包經營權退出的法律保障

1.進行農村土地承包經營權退出的專門立法。農村土地承包經營權退出有多種原因，如果從法律關系變動的角度觀察，大體可以分為基于法律行為的退出和基于法律事實的退出。基于法律行為的退出主要是指土地承包經營權流轉中的退出，而基于法律事實的退出包括長期撂荒、閑置、征收、遷居、婚姻、死亡和自然災害等原因的退出。目前，包括《憲法》、《物權法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》等多項法律中涉及土地管理和土地流轉的條文眾多，由于立法基點和適用范圍存在差異，使得相關法律條文在土地承包權退出方面的表述存在著彼此矛盾和沖突的地方。因此，很有必要對現行的法律條文加以梳理，實施專門立法，最終通過對農村土地承包經營權退出的方式、程序、性質以及權利等方面做出明確規范，制定具有中國特色的《農村土地承包經營權退出管理辦法》。然后各地再根據各自的區域特點，對該管理辦法進行細化，制定富有地域特色的法規，使之有效保障當地農村土地承包經營權的有序退出。

2.建立合理的農村土地承包經營權退出補償機制。等價有償原則是指民事主體在財產轉讓過程中應遵從等價交換的原則，這在我國《民法通則》中有著具體明確的規定，因此在土地承包經營權退出中也應遵循等價有償的原則。《土地承包法》明確規定，農民擁有放棄土地承包權的權力，但只針對農民承包土地的生產能力提出了相應的補償要求，忽略了土地經營權的升值補償，沒有體現出土地的財富效用。由于退地補償的不合理性，致使廣大農民無奈從事“亦工亦農”的工作，過著“亦城亦鄉”的生活。從各地多年的農村土地承包經營權退出實施效果來看，土地退出補償標準是農民關注的首要問題，如果補償標準超出農民的心理預期，亦即選擇退出比固守經營權能夠獲取更多的收益，則無疑農民會選擇前者。因此，中央及地方財政應專門設立農村土地承包經營權退出補償專項基金，并在確定最終的補償標準時采取“就高不就低”的原則，并充分考慮到進城農民的生活負擔問題，努力避免棄城返鄉現象的出現，這也是制定補償標準時應予以考慮的問題。

3.保護農民的申訴權和訴訟權。農民的合法權益之所以一再受到侵害，關鍵原因在于他們缺乏維權的渠道和手段。因此，在農村土地承包經營權退出非法侵權事件中，應賦予農民充分的訴權。農民訴權的保護應基于以下兩點：一是農民的訴權應包括訴訟權和申訴權。其中訴訟權是指農民擁有向人民法院提起訴訟的權利，而申訴權是指農民有權向有關部門提出申訴，有關部門有責任保護農民的合法權益；二是保證農民訴權能夠發揮效用。賦予農民訴權只是啟動農村土地承包經營權退出機制監管效用的基礎，權利的實施需要相關部門履行職責方能真正地予以保障。具體而言，在賦予農民申訴權的同時，應明確相關部門的具體職責，防止推諉現象的出現，有關部門在接到農民的申訴材料時，應依據真實情況高效地、公平地予以處理。同時，盡管有司法界人士認為受執行豁免制度的限制，農民土地承包經營權不能作為基層人民法院執行行為的標的，但根據《物權法》和《農村土地承包法》，其中均規定了承包經營權可以流轉，因而人民法院在收到農民的訴訟材料時應予以接受并進行公正的判決。

4.建立農村土地承包經營權流轉的市場機制。土地承包經營權是農民最重要的權利之一，而土地承包經營權流轉是農民行使退出權的外在表現形式。當前，我國農村無法實現大規模、高效率土地流轉的主要原因是缺乏農村土地流轉市場機制，大多是基于農民的自發行為，經常會出現轉入對象與轉出對象無法完成有效對接的問題，不但花費了較高的交易成本，并造成了大量的資源浪費。目前，我國農村土地流轉市場的發展尚處于起步階段，雖然土地價格評估和監督工作取得了一定的進展，但服務于土地流轉的咨詢機構和仲裁機構規范性不足，加上缺乏健全的法律法規作為保障，使得農民雖然有流轉的意愿但急切中無法實現，特別是因為二、三級土地流轉市場的缺失，使得農民土地進入流轉市場的難度加大。因此，建立農村土地承包經營權流轉的市場機制很有必要，中介服務機構的存在不僅可以及時準確地提供大量的土地流轉信息，而且可以大大降低交易成本。因此，應在有條件的地區率先嘗試完善土地流轉信息數據庫，參照較為成熟的交易市場模型（如房地產交易市場等）建立土地流轉交易市場，為流轉雙方提供信息溝通、法律咨詢、價格評估、合同鑒定和爭議仲裁等一系列服務，在土地流轉效率提高的同時優化了土地資源的配置功能。

［1］劉同山.農戶承包地的退出路徑：一個地方試驗［J］，重慶社會科學，2016（11）：38-43 .

［2］張成功.關于完善農村土地承包經營權退出機制探析［J］，中共山西省直機關黨校學報，2015（6）：90-93.

［3］盧代富，邵海.產業化背景下我國農業可持續發展的困境與法律對策［J］，法律科學（西北政法大學學報），2013（5）：103-111.

［4］肖璐.農地承包經營權入股合作社法律制度研究［J］，農業經濟，2017（2）：33-34.