農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度改革的困局和破解之策?

◎權(quán) 麗

一、我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格的具體補(bǔ)貼政策

早在2004年我國對主產(chǎn)區(qū)的小麥以及稻谷制定了最低保護(hù)價格政策。而至2007年以后在保持原政策的基礎(chǔ)上，又繼續(xù)出臺了針對主產(chǎn)區(qū)的玉米、大豆等較為重要農(nóng)產(chǎn)品的暫行收儲政策。對此，2014年出臺了相關(guān)的正式性中央一號文件，其中指出：繼續(xù)執(zhí)行市場定價原則，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制的試點(diǎn)改革，逐步促成農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的完善，同時將東北以及內(nèi)蒙古的大豆和新疆的棉花作為試點(diǎn)進(jìn)行目標(biāo)價格補(bǔ)貼。以下是我國當(dāng)前針對大豆以及棉花的目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的具體做法。

1.目標(biāo)價格水平按照生產(chǎn)成本加基本收益的統(tǒng)一價格

大豆以及棉花在試點(diǎn)階段，均執(zhí)行生產(chǎn)成本加基本收益方法的全省或自治區(qū)相同的目標(biāo)價格水平，且每年制定一次，公布時間應(yīng)在作物播種之前，以此向農(nóng)民以及市場發(fā)出政策信號，從而有利于農(nóng)民及時調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。在2015年的時候，我國中央有關(guān)部門就公布了棉花以及大豆的目標(biāo)價格，且對特種棉的種植繼續(xù)沿用上一年的補(bǔ)貼政策，即陸地棉補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的1.3倍。

2.市場價格全部以集中上市期的到廠價格為準(zhǔn)

規(guī)定大豆以及棉花的市場價格全部按照到廠價格，也就是說，以軋花廠收購的籽棉價格作為棉花的市場價格，以收儲企業(yè)以及大豆加工企業(yè)的收購價格作為大豆的市場價格。價格的客觀性需由國家發(fā)改委以及農(nóng)業(yè)部等部門進(jìn)行共同監(jiān)督，價格的核定標(biāo)準(zhǔn)按照全省或自治區(qū)的平均價格。

3.補(bǔ)貼發(fā)放通過專用卡于采價期結(jié)束之后集中發(fā)放

待采價期之后，若棉花市場價格達(dá)不到目標(biāo)價格，則中央財政應(yīng)根據(jù)兩者具體的差價，并結(jié)合國家統(tǒng)計局公布的棉花以及大豆的產(chǎn)量綜合計算出補(bǔ)貼資金的總額，通過對全區(qū)補(bǔ)貼金額的審核，就可將之發(fā)放到自治區(qū)財政。資金的下?lián)懿捎弥鸺壪掳l(fā)的方式，且在第二年的2月以及5月之前以相關(guān)形式將之托付到棉花以及大豆的實(shí)際種植戶。而試點(diǎn)補(bǔ)貼與之不同的是：大豆試點(diǎn)采取一次性支付補(bǔ)貼的方式，但棉花試點(diǎn)將補(bǔ)貼資金安排兩次進(jìn)行發(fā)放，即當(dāng)年10月發(fā)放大部分，余者在次年2月進(jìn)行發(fā)放。

4.農(nóng)產(chǎn)品的種植面積或交易量是補(bǔ)貼發(fā)放的依據(jù)

現(xiàn)階段，各試點(diǎn)地區(qū)除新疆外其他全部依據(jù)種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼發(fā)放的方式，具體的種植面積的核定按照申報審核機(jī)制完成。從新疆2015年的目標(biāo)補(bǔ)貼政策可以發(fā)現(xiàn)，90%左右的地區(qū)采用實(shí)際種植交售量來確定具體的補(bǔ)貼數(shù)量，交售量通常以棉花企業(yè)的籽棉出售出具為證明。

二、我國現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的缺陷

1.市場價格不能客觀的反應(yīng)農(nóng)戶的實(shí)際售價

（1）在現(xiàn)階段的實(shí)際中，我國農(nóng)產(chǎn)品存在著到廠收購價格高于農(nóng)售價格的問題，其中的大豆最為顯著，由于大豆種植在國內(nèi)均以家庭形式分散式分布，從而形成了較多的收購環(huán)節(jié)，這些中間環(huán)節(jié)經(jīng)過層層加價，使得豆農(nóng)售價太低，而加工企業(yè)的收價又太高的不利局面。所以企業(yè)的收購價格不能客觀反映大豆種植農(nóng)戶的實(shí)際售價，而如果利用收購價格作為目標(biāo)價格的補(bǔ)貼依據(jù)，則豆農(nóng)的利益將受到損失。

（2）由于相關(guān)的政策原因，使得采價期農(nóng)產(chǎn)品市場價格與實(shí)際的集中上市期價格產(chǎn)生一定的偏差。由于企業(yè)積極性以及農(nóng)民的觀望心理等多種因素造成采價期農(nóng)產(chǎn)品售量有限。根據(jù)有關(guān)資料顯示，2015年4月之前大豆在黑龍江省的銷售還未達(dá)到一半，但大豆的實(shí)際采價期是在每年的3月底以前，這樣一來，豆農(nóng)在春耕前的大量銷售就存在較大的風(fēng)險性，而這部分價格風(fēng)險需要他們自己承擔(dān)。

2.統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的大豆目標(biāo)價格體制影響優(yōu)質(zhì)大豆的規(guī)模化發(fā)展

大豆試點(diǎn)地區(qū)現(xiàn)行的統(tǒng)一目標(biāo)價格，沒有按照大豆質(zhì)量以及市場供求劃分品質(zhì)差價，從而助長了大豆混種混收局面的不斷沿用，而優(yōu)質(zhì)大豆的規(guī)模化種植的積極性不能給到有效提升。現(xiàn)階段，針對我國大豆混種混收現(xiàn)象的普遍存在，不但影響出油率的提高，而且由于商品豆和油用大豆的混合加工使得大豆加工企業(yè)的加工成本顯著提高，從而影響廠家的經(jīng)濟(jì)效益。這種混種混收現(xiàn)象的存在，還造成了我國大豆在國際市場的競爭力嚴(yán)重降低。在當(dāng)前我國雖然已經(jīng)培育出較多大豆新品種，然而因?yàn)闆]有實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價政策問題，加之大豆的補(bǔ)貼政策傾斜于種植的面積，所以造成豆農(nóng)對規(guī)模化優(yōu)質(zhì)大豆種植的積極性不高。

3.較晚的補(bǔ)貼資金發(fā)放時間不利于農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)規(guī)劃

較晚的補(bǔ)貼資金發(fā)放時間不能滿足農(nóng)民的備耕所需，同時影響到其生產(chǎn)決策的制定。因此應(yīng)及早進(jìn)行目標(biāo)價格補(bǔ)貼的發(fā)放，以此不但能夠使農(nóng)民確定各自的生產(chǎn)計劃，而且能夠增強(qiáng)農(nóng)民的種植熱情。如在內(nèi)蒙古的試點(diǎn)中，大豆的播種通常在當(dāng)年的4月—5月之間完成，但補(bǔ)貼資金的發(fā)放時間為下一年5月之前，這明顯已經(jīng)錯過了備耕時間，因此不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

4.以播種面積為補(bǔ)貼依據(jù)的政策不利于將補(bǔ)貼發(fā)放到農(nóng)戶手中

在大豆種植改革試點(diǎn)中補(bǔ)貼發(fā)放依據(jù)的是大豆種植的面積，而真正補(bǔ)貼的對象應(yīng)該是種植戶，但這種補(bǔ)貼形式容易將補(bǔ)貼資金發(fā)放到土地出租方手中。在最近幾年，我國農(nóng)村的土地已經(jīng)呈現(xiàn)出較快的流轉(zhuǎn)發(fā)展態(tài)勢，而大豆主產(chǎn)區(qū)的租種土地進(jìn)行種植大豆的現(xiàn)象極為普遍。若根據(jù)面積制定相關(guān)的價格補(bǔ)貼政策，則容易使土地出租方借勢提高土地的租金，此無疑將補(bǔ)償資金變相的被土地出租房方侵占，從而削弱了大豆種植者的積極性。

三、對我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼政策的完善建議

1.農(nóng)業(yè)政策決定了目標(biāo)價格補(bǔ)貼采用全面的掛鉤補(bǔ)貼模式

在我國，制定農(nóng)業(yè)政策的目的在于穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品的價格，以此提高農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)的積極性，使得農(nóng)產(chǎn)品的供給獲得保證。此種政策模式就決定了農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價格補(bǔ)貼應(yīng)采用全面的掛鉤補(bǔ)貼模式。在以前的補(bǔ)貼方式將產(chǎn)量與價格進(jìn)行脫鉤，雖然操作起來簡便易行，且被列入世貿(mào)組織的規(guī)定政策，然而該政策缺乏對生產(chǎn)的刺激作用，于我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)制定目標(biāo)不一致。

2.合理進(jìn)行目標(biāo)價格的制定

（1）制定的目標(biāo)價格必須具有合理補(bǔ)償成本以及保障收益的功效。實(shí)際中目標(biāo)水平價格的制定按照生產(chǎn)成本加上基本收益的方法進(jìn)行確定，從而即滿足了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升壓力，同時農(nóng)民還能夠得到應(yīng)得的基本收益。

（2）對于品種不同的農(nóng)產(chǎn)品，目標(biāo)價格的確定需按照合理比價原則進(jìn)行確定。所謂合理就是保持經(jīng)濟(jì)效益相同的情況，通過進(jìn)行相關(guān)品種的計算獲得的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，用這種方法能夠有效避免種植結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大的干擾。

（3）國家財政實(shí)力也是進(jìn)行目標(biāo)價格水平制定的最重要的依據(jù)之一，具體標(biāo)準(zhǔn)的制定需和國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力結(jié)合起來。

（4）按照農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量以及市場供求的具體情況對其進(jìn)行分級，且論級定價。為了激發(fā)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物的積極性，應(yīng)對參與優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物種植的農(nóng)民進(jìn)行較高標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助，從而也體現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的原則，使得農(nóng)民的積極性得到充分調(diào)動，也因此使得較為優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的種植得到發(fā)展。

（5）農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼規(guī)則應(yīng)根據(jù)有關(guān)國際組織規(guī)定，對補(bǔ)貼資金進(jìn)行總量控制，即總量不超的情況下可允許小部分產(chǎn)品超過上限。

3.市場價格的采集過程中必須參考田間地頭的交易價格

由于農(nóng)民地頭出售的農(nóng)產(chǎn)品存在較多的水分以及雜質(zhì)，不但產(chǎn)品質(zhì)量不一，而且售價具有較大的差異性，因此現(xiàn)階段的目標(biāo)價格補(bǔ)貼按照到廠價格確定。但又考慮到地頭價與廠價之間的差價太過懸殊，所以要求首先計算出從地頭到廠里的平均費(fèi)用，然后用到廠價格減去平均費(fèi)用，即為市場價格，用這種方法進(jìn)行確定，不但簡便易行，而且對保障農(nóng)民利益具有積極的意義。

4.精準(zhǔn)性以及可操作性是進(jìn)行補(bǔ)貼計算應(yīng)遵循的原則

按照國際的經(jīng)驗(yàn)慣例，并結(jié)合我國的實(shí)際情況研究認(rèn)為，根據(jù)播種面積以及結(jié)合單產(chǎn)的方法是農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼政策制定的重要依據(jù)。根據(jù)面積進(jìn)行補(bǔ)貼具有以下優(yōu)點(diǎn)：即可控性以及可操作性較強(qiáng)，通過該方法具有穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品播種面積的作用；借鑒單產(chǎn)進(jìn)行確定能夠刺激土地產(chǎn)出率的提高，另外，該方法包含了農(nóng)民自產(chǎn)自銷部分，而這部分農(nóng)產(chǎn)品本來也是國家糧食計劃的一部分，完全應(yīng)該包含在補(bǔ)貼范圍內(nèi)。詳細(xì)建議如：其一針對補(bǔ)貼面積的測定。對以播總面積為糧食直補(bǔ)依據(jù)的省份，可通過原有糧食直補(bǔ)渠道向農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼資金；對待根據(jù)原計稅面積進(jìn)行糧食補(bǔ)貼發(fā)放的省份，可繼續(xù)沿用農(nóng)戶申報、而政府審核的方法。另一方面，為了防止土地出租方利用上漲租金來侵占補(bǔ)貼的現(xiàn)象發(fā)生，建議由政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格進(jìn)行合理化的引導(dǎo)。其二，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)進(jìn)行測定。按照規(guī)定，國家統(tǒng)計局在每年都要對各種農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量進(jìn)行測定，且以省為單位對有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的單產(chǎn)進(jìn)行確定；若省內(nèi)區(qū)域過大時，可考慮以地區(qū)為單位進(jìn)行確定。

四、結(jié)束語

總而言之，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的完善是需要不斷探索的復(fù)雜過程，而且這是對農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼制度的推新。但是，在農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的建設(shè)中還會出現(xiàn)較多的問題，可以從目標(biāo)價格的補(bǔ)貼試點(diǎn)中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、積累經(jīng)驗(yàn)，以此彌補(bǔ)目標(biāo)價格補(bǔ)貼制度的不足，從而進(jìn)一步提升惠民服務(wù)的質(zhì)量。

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