PPP模式的 宜昌實踐及啟示

李燈強+陳莉莉+管志鵬

[摘 要] 湖北省宜昌市在推進PPP模式過程中注重構建完整的制度體系和理順部門職責，勇于創新探索財政金融協作模式，開創了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時，宜昌市穩健推進并強調PPP模式的規范運作，以PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優于按其他模式運作的公共項目，對各地PPP項目實踐探索具有很強的借鑒意義和現實指導意義。

[關鍵詞] PPP模式；宜昌市；創新；財政；社會資本

[中圖分類號] F061.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2018）01-0096-04

在經濟成長趨緩、財政收入增長緩慢的背景下，推進PPP模式有利于充分發揮市場機制作用，提升公共服務的供給質量和效率。湖北省宜昌市在推廣應用PPP模式上體現出勇于創新和穩步推進的特點，具有重要的借鑒價值。

一、宜昌市推進PPP模式的做法及成效

（一）理順部門職責，形成合力

一是財政統籌推進PPP工作。宜昌市政府專門成立“宜昌市政府和社會資本合作管理中心”（PPP），機構設在市財政局，由財政部門統籌協調推進，市發改委安排專職人員到PPP管理中心掛職，各部門積極配合。二是明確各部門職責。財政部門主導推進項目識別，特別是物有所值評估及財政承受能力論證；行業主管部門主導推進項目準備、項目采購。各部門明確角色定位，操作過程中積極對接，順利過渡，既不攬權貪功，也不推卸責任，保障了PPP項目的有效組織和執行。

（二）構建制度體系，形成保障

宜昌市在PPP的推廣應用中結合實際，逐步完善形成“頂層設計+配套政策+操作指引”三位一體的制度體系。宜昌市政府印發《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見（試行）》（宜府發〔2015〕20號）；國土、稅務、金融等部門，展開專題調研，落實配套及扶持政策；行業主管及其他相關部門，根據行業特點和經營屬性，制定和公布行業技術規范。

（三）完善推進機制，真抓實干

一是主要領導推動，市委、市政府統一部署，主要領導親自抓PPP工作；二是強化績效考核，將PPP工作推進納入到各部門、縣市區工作目標績效考核中；三是加強業務培訓，財政部門每年編印一冊《政府和社會資本合作文件資料匯編》，印發到全市各部門；四是完善項目采購，政府采購PPP咨詢服務，安排財政預算1500萬元，通過政府采購確定20家PPP咨詢機構，為PPP項目提供專業服務；五是加強知識共享，建立PPP專家庫，包括工程、財務、金融、法律、稅務及綜合類領域專家，定期培訓學習交流，為項目策劃、論證等獻計獻策，提供智力支持。

（四）穩健推進，務求實效

一是積極推介，把控風險。將危險廢物處置中心、公交候車亭等投資金額較小，但收益較為可觀的項目予以推介，吸引民營資本參與，2016年落地的7個市級項目，4個有民營企業參與，占比57%。其中，公交候車亭一期項目每年上交財政收入3000多萬元，并保證每年公益廣告時間不少于25%，實現了經濟效益與社會效益的有效結合。二是規范決策程序。將PPP項目支出列入中長期財政規劃和年度預算，并作為按規定需提交市人大常委會討論決定的重大事項，嚴格履行法定程序。三是嚴控管理質量。將項目可研、物有所值評價、財政承受能力論證、財政投資評審、審計等一系列嚴控制度落到實處，將推進PPP與地方財力、債務情況與發展狀況相匹配，不貪圖一時之快，防止PPP“異化變形，野蠻生長”。

（五）敢于創新，探索財政金融協作模式

借力國家級基金和國際金融組織，拓寬項目融資渠道，爭取中國政企合作投資基金2.4億元，爭取亞洲開發銀行PPP養老貸款項目5000萬美元。與世界銀行集團國際金融公司（IFC）在北京簽訂了PPP合作備忘錄，雙方將在交通等多個領域展開合作，開創了全國首個國際金融組織與中國地方政府開展PPP項目合作的先例。同時，按照1：9的比例，引導金融資本共同設立50億元的宜昌PPP民生事業發展基金。

（六）注重民生，助力轉變公共服務提供方式

設立宜昌城市建設發展基金（50億元）和宜昌PPP民生事業發展基金（50億元），主要用于支持基礎設施、教育、醫療、交通、環保、食品安全等關乎民生的公共產品和服務領域，讓PPP模式成為穩增長、調結構、促改革、惠民生及提高公共服務供給水平和質量的“助推器”和“加速器”。

截至2016年底，宜昌市共有8個PPP項目落地，總投資98億元；進入采購階段項目6個，總投資30億元；前期準備階段項目33個，總投資370億元。其中有7個項目被列入部、省示范項目，位居湖北省第二，僅次于武漢。其中，宜昌市與亞行達成養老PPP項目貸款意向，是國內首個主權貸款PPP項目；香溪長江大橋是湖北省財政廳指導并落地實施的全省首個PPP項目。

二、宜昌PPP實踐的啟示

無需諱言，盡管國家財政部、發改委等部門近年來力推PPP模式，但在地方層面遇到很多困難，PPP項目的落地率是不高的。一些PPP項目運行不規范，“明股實債”背離PPP發展的初衷。宜昌市的PPP實踐既是為上級部門所稱贊的創新之舉，也沒有明顯的疏漏之處，因而具有重要的借鑒價值。比較同類城市，宜昌市的PPP實踐具有以下啟示：

（一）強化組織領導

改革到了今天，容易改的都已改了，剩下的都是硬骨頭?，F在所面臨的改革，沒有主要領導拿在手上親自抓，都是寸步難行的。PPP的推進尤其如此，凡是主要領導不了解、不重視、不下大力氣去對待PPP工作的，當地的PPP推進必定進展緩慢；反之像宜昌市這樣的主要領導帶頭學習PPP、大力推動PPP實踐的，相關部門也必定積極跟進PPP的學習和實施。

（二）加強部門協作

PPP模式的推廣運用，不僅僅是為了解決地方融資需求，更重要的是解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，PPP的核心要義之一就是更加關注后期的運營管理。為此，宜昌市注重發揮財政部門善于當家理財，注重項目全生命周期管理的優勢，將PPP中心設在財政部門，同時針對發改部門長于項目籌劃和立項程序的優勢，其他諸如交通等部門對項目的實際需求和技術經濟指標比較熟悉的優勢，積極吸納發改等其他部門長期派人參與PPP的實際運作。由此產生的一個不為人知的重要效果是：宜昌PPP模式運作的公共項目的進展速度和社會效益優于按其他模式運作的公共項目。

（三）注重培育民間資本

就調研中所接觸到的民間資本，實際上對PPP了解甚少，或者說不是很熱衷于PPP模式的長效運作。宜昌市PPP中心有鑒于此，籌劃了一些投資額不大、效益較有保障的項目來吸引民間資本進入。通過這些項目的示范效應，來激發民間資本參與PPP項目的信心，提高民間資本運作PPP項目的能力。

（四）完善項目規范運作，發揮專業機構作用

PPP模式，顧名思義是政府和社會資本合作來提供公共服務，考驗的是雙方的信譽和履約能力。無論是對于地方政府還是社會資本而言，能夠在法律框架下有效運作一個公共項目十余年是不容易的，因而PPP的初始設計十分重要。宜昌市PPP中心非常注重項目的規范運作，聘請專業的會計師事務所和律師事務所為每一個PPP項目把關，促進PPP項目的運作程序規范，保障了PPP模式在助推宜昌經濟社會發展中發揮越來越重要的作用。

[參考文獻]

[1]夏祖軍.PPP熱潮涌動荊楚大地[N].中國財經報，2017-01-21.

[2]李仁貴.首個PPP項目“回頭看”[N].中國財經報，2016-10-27.

[責任編輯：朱苗苗]endprint