《民辦教育促進法》修訂案給民辦高職院校帶來的發展契機

劉江紅

摘要：2017年9月1日正式實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》修訂案對民辦院校進行了營利性和非營利性的劃分，進一步明確了兩類民辦院校的性質、權利、組織、扶持與獎勵、責任等，為民辦院校發展清除了許多法律上的障礙。修訂案的出臺對緩解民辦高職院校發展融資方面的壓力有著積極的意義。

關鍵詞：民辦教育促進法；高職教育；融資

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2018）01-0032-05

2002年，我國通過了首部《民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》），自此，民辦高職院校步入了快速發展的階段。隨著高職院校數量的不斷增加和生源的相對減少，民辦高職院校的發展逐漸從數量擴張階段進入到質量提升階段，但對民辦高職院校來說，資金問題卻成為制約這一過程實現的最大障礙。

一、目前民辦高職院校面臨的資金問題

（一）財政資金支持乏力

近年來，我國政府加大了通過市場化手段對民辦高職教育的引導，在民辦高職教育方面的財政投入逐年增加，但與西方發達國家相比，我國對民辦高職院校的財政支持在其整體經費來源中占比仍然較低（見表1）。而美國對民辦大學的財政投入達到其經費來源的17.6%，日本對民辦大學的財政投入達到其經費來源的16%[1]，教育作為一種直接影響國民意識形態的特殊的準公共產品，完全的市場化顯然會產生諸多弊端。現行《民促法》產生于我國教育經費相對短缺的背景下，民辦高職教育雖定位為公益性，但為鼓勵民間資本投入，同時又允許舉辦者取得“合理回報”，在缺乏相關資金使用監管制度的背景下，這使得政府在對民辦高職教育方面的財政支持一直“心有不甘”，因為，對可以取得“合理回報”的民辦高職院校來說，政府過多的財政投入，最終可能會成為舉辦者的“超額回報”。

（二）學費收入面臨瓶頸

現階段，學費收入是民辦高職院校辦學經費的主要來源，盡管由于財政資金投入的相對增加學費收入占比呈現相對下降（見下頁表2），但是，自2008年全國高考生源創1 050萬人新高之后，生源數量開始逐年下降。而民辦高職院校，一方面，學費較公辦高職院校已經過高（見下頁表3），另一方面，辦學質量上較公辦高職院校卻沒有明顯優勢。這使得民辦高職院校再想通過過去那種生源規模擴張和學費漲價來增加學費收入變得十分困難。此外，作為非營利機構，《民促法》規定民辦學校收取費用雖由學校制定，但要報有關部門批準和公示。這意味著民辦高職院校的學費收入不僅要考慮市場的承受能力，還面臨政府的監管壓力。

（三）股權融資發展滯后

現行《民促法》及實施條例規定，民辦學校對多種方式形成的資產享有法人財產權，但同時又規定，國家的資助、向學生收取的費用和民辦學校的借款、接受的捐贈財產，不屬于民辦學校舉辦者的出資。對民辦高職院校產權歸屬方面的界定模糊及“合理回報”的限定，使得在民辦高職院校很難像正常企業一樣在資本市場上進行多元化的股權融資。目前，我國A股市場上以教育為主營業務的只有兩家公司新南洋和全通教育[2]，但都是以非學歷教育為主，以學歷教育為主的上市公司還沒有。雖有民辦學校通過其他方式繞開法律障礙在境外成功上市的先例，但由于諸多因素影響，最終以失敗告終的居多[3]。股權融資在多重因素的影響下，民辦高職教育投資主體只是局限于最初的舉辦者，其他有意民辦教育的投資者只能望而卻步。此外，《民促法實施條例》規定，民辦學校的舉辦者不得向社會公開募集資金，進一步限制了民辦高職教育通過股權方式利用社會閑散資金的可能。

（四）債權融資障礙重重

我國民辦高校的平均負債率在30～40%之間[4]，而根據現行《民促法》，我國民辦教育為公益性事業，而我國《擔保法》又明確規定，“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”不得抵押，這就意味著民辦高職院校想要通過正常的學校財產抵押、辦學收益擔保方式獲得銀行長期貸款變得十分困難。可以想象，如此高的負債比例，民辦高職院校只能通過其他渠道，如信用貸款、民間借貸等方式進行債務融資，而采取這些方式募集的債務資金由于資金期限短、成本高，無疑也成為民辦高職院校爆發財務危機的隱患[5]。

（五）社會捐贈收入有限

在國外，社會捐贈收入在私立學校經費來源中占有較大比重，通過校友基金會向外界募集學校發展資金已成為國外高等私立學校融資的一個重要途徑[6]。然而，我國許多民辦高職院校由于辦學時間短、知名度較低，學校品牌尚未形成[7]，在接受社會捐贈方面無法和國外相比。特別是《民促法》對民辦學校性質界定的矛盾、對捐贈資金使用監管制度的不完善，使得社會公眾對民辦高職院校的捐贈心存芥蒂。因此，我國民辦高職院校的捐贈資金收入占比相比美國、日本等國家仍然很低。

（六）社會服務收入規模很小

歐美國家許多民辦大學辦學歷史悠久，整體師資水平和學生素質相對較高，對外提供社會服務能力較強。如美國民辦大學利用出售專利和提供咨詢等方式取得的收入占教育經費的20%左右[8]。由于一些特定原因，我國民辦高職院校一方面師資隊伍自身科研技術、對外服務實力相對較弱，生源素質整體偏低，許多民辦高職院校除了在后勤服務方面取得一定收入外，在通過校企合作方式參與地方經濟活動、參與社區服務等方面形成的收入規模依然很??；另一方面，由于民辦高職院校在產權、性質等方面的界定模糊，以校企合作方式進行社會服務時，合作形式比較松散，合作雙方無法形成一種緊密的利益紐帶，無法充分調動合作雙方的積極性，很多時候更多是民辦高職院校對外宣傳的需要，并無實質性成效。民辦高職院校通過利用自身專業、師資等優勢提供社會服務形成的經費收入微乎其微。

二、《民辦教育促進法》修訂案對民辦高職院校融資方面的積極影響

2016年11月《民促法》修訂案對民辦學校性質重新界定，劃分為營利性和非營利性。經過重新界定后，營利性民辦高職院校具有了更為明顯的企業特征，將主要采用市場化的經營模式進行發展；非營利性民辦高職院校具有了更為明顯的公益事業單位特征，將享受更多的政策支持。無論哪種性質的民辦高職院校，其融資環境都將得到改善。endprint

（一）對營利性民辦高職院校融資方面的積極影響

1.股權融資方面

我國民辦教育機構上市進行股權融資不乏先例，然而，由于對民辦教育機構的法律定位模糊，大多采用的是“曲線上市”，股權融資成本較高[9]?！睹翊俜ā沸抻啺敢幎?，重新定性為營利性民辦高職院校的將進行財務清算，依法明確財產權屬，同時規定營利性民辦高職院校可以取得辦學收益，而不再是“合理回報”?！爱a權明晰，責權明確”在產權制度上為營利性民辦高職院校進入資本市場，通過合法的市場化手段吸引社會閑散資金進入教育領域打開了大門，也為營利性民辦高職院校股權多元化，提高企業抗風險能力奠定了制度基礎。對取得辦學收益合理性的認定，充分肯定和利用資本的逐利性，調動那些看好我國未來高職教育發展的機構投資者的積極性，不僅可以改變現有民辦高職教育由于投資主體單一而導致的抗風險能力差的局面，而且也能使得民辦高職院校的治理結構更加完善。

2.債務融資方面

《民促法》修訂案對營利性民辦高職院校產權歸屬的明確，意味著營利性民辦高職院校可通過對學校資產抵押進行貸款融資，對取得辦學收益的合理性認定，使得民辦高職院校還可以辦學收益擔保進行融資，甚至可以發行教育債券來募集資金[10]。相比過去單一的信貸融資，一方面可以擴大民辦高職院校債務融資規模，延長了資金使用期限，另一方面，可以大幅降低民辦高職院校的債務融資成本，降低其財務風險。更為重要的是，這改變了民辦高職院校債務融資結構單一的局面，有利于民辦高職院校根據自己資金需要安排，靈活調整資金期限結構，靈活調整債務規模，控制財務風險。當然，債務融資方面的順利推進，還需要進一步破除有關法律條款的約束，如進一步明確營利性民辦高職院校的企業屬性。

3.學費收入方面

《民促法》修訂案中監管機構對民辦高職院校的學費收入從“批準并公示”改為“公示”，這意味著營利性民辦高職教育機構擁有了更加自主的市場化學費定價權。一方面，民辦高職院?？梢詳[脫單純依賴生源數量來提高學費收入的束縛，而是通過提升辦學品質、辦學特色來提升高職教育的附加值，獲得市場認可，以此提升學費收入；另一方面，盈利性民辦高職院校擁有了更加靈活的辦學機制，可充分利用自身靈活的辦學機制，彌補與公辦高職院校在主流專業上的學費價格競爭劣勢。通過市場調研分析，尋找市場間隙，針對高職教育培訓市場的差異化需求，提供更有針對性的高職教育服務，來提高學費總量收入。

4.社會服務收入方面

《民促法》修訂案對營利性民辦高職院校的產權做了進一步明晰，使得盈利性民辦高職院校在辦學機制上更加靈活，在產權制度上為民辦高職院校和地方企業之間展開更緊密的股權合作奠定了基礎；《民促法》修訂案對盈利性民辦高職院校取得辦學收益的合理性進行認定，在利益分配機制上為民辦高職院校參與社會服務提供了動力；靈活的辦學機制及對剩余索取權的完整享有，使得盈利性民辦高職院校的投資者能夠且愿意更深入更廣泛的利用高職院校的資源，在市場機制的引導下，參與到區域經濟發展、社區服務活動當中，在服務地方經濟，提供社會服務的同時，實現辦學收入的增加。

（二）對非營利性民辦高職院校融資方面的積極影響

重新選擇認定為非營利性的民辦高職院校，在學費收入、股權融資、債務融資等方面會受到一定影響，然而，在稅收、土地使用、財政扶持等方面將享受到更多的支持，政府對非營利民辦高職院校的政策扶持更具針對性，扶持力度將更大。

1.稅收政策方面

現行《民促法》由于對民辦學校定位模糊，使得針對民辦學校的稅收政策在各個地方具體實施時有很多差異，特別是在企業所得稅方面，民辦學校存在較大負擔[11]。為鼓勵民辦教育發展，《民促法》修訂案延續原來針對民辦學校的稅收優惠政策，但針對非營利性民辦院校，則進一步強化了政策的扶持力度?！睹翊俜ā沸抻啺钢刑貏e指出：“非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策”。由此可以看出，未來非營利性民辦高職院校在稅收方面享受的不再是一般意義上的優惠，相比現在，非營利性民辦高職院校將在房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅、增值稅等更多稅種方面享受直接減免，這對非營利性民辦高職院校而言，將大大緩解短期資金方面的壓力，間接提升其融資能力。

2.土地使用方面

占地面積是民辦高職院校辦學的一項硬性條件，根據《普通高等學?；巨k學條件指標（試行）》，根據專業類別不同，生均占地面積最低不少于54平方米。根據相關研究統計，土地征用費在民辦高校的籌建費用中所占的比例超過30%[12]?！睹翊俜ā沸抻啺笇⒚褶k院校享受土地使用的政策，從“按照公益事業用地及建設的有關規定給予優惠”改為“按照與公辦學校同等原則，以劃撥等方式給予用地優惠”，意味著未來非營利民辦高職院校新建、擴建形成的土地需求，將從現在的“價格優惠”轉變為“無償獲得”。這將徹底擺脫非營利民辦高職院校發展過程在土地使用方面的束縛，緩解非營利性民辦高職院校在基礎設施方面的資金壓力，從而緩解非營利民辦高職院校面臨的長期資金融資壓力。

3.社會捐贈方面

《民促法》修訂案對非營利性民辦學校維持了公益性事業的定位，但同時又規定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”，這意味著政府機構將加強對非營利民辦學校辦學收益的監管和審計，從法律和制度層面消除人們對民辦學校捐贈收入去向的顧慮，提高資金使用的透明度，使得非營利性民辦高職教育的公益性更加純粹，也將大大提高非營利民辦高職教育募集社會捐贈資金方面的收入。當然，要想提高非營利民辦高職院校的捐贈收入，除了對非營利民辦學校辦學收益進行限定之外，還需要出臺其他更多的制度措施，如進一步加大企業捐贈的稅收優惠力度，提高稅前抵扣比例和限額，減少企業對公益性單位直接捐贈的限制，給予同樣的稅收優惠政策。只有這樣，才能進一步激發人們對公益教育事業的關心。endprint

4.財政補貼方面

美國著名教育經濟學家約翰·斯通的高等教育成本分攤理論認為，高等教育成本應由政府、學生、學生家長和社會捐贈共同分擔[13]。教育作為一種準公共產品，單純依賴市場調節必然出現問題。為彌補市場調節的缺陷，政府應發揮其積極作用?！睹翊俜ā沸抻啺柑貏e強調，政府對非營利性民辦學校還可以采取“政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施”，首次通過立法的形式明確了政府對民辦教育補貼的合理性，這使得地方政府，特別是經濟發達地區的地方政府，通過制定財政預算扶持民辦高職教育機構發展有了法律依據，也使民辦高職教育機構在獲得政府補貼方面實現持續性和穩定性。這在一定程度上將大幅緩解民辦高職院校的融資壓力。

三、結論與展望

《民促法》修訂案對民辦高職院校重新分類定性后，使得民辦高職院校的公益性或營利性特征更加突出。營利性民辦高職院校除了作為學校享受一般性政策扶持之外，還將作為“產權明晰、責權明確、獨立經營、自負盈虧”的“企業”進行運營，擁有更大的經營自主權；而非營利民辦高職院校除了作為學校享受一般性政策扶持之外，還會享受到作為純粹公益性事業單位應有的政策扶持?，F有民辦高職院校無論選擇定性為哪種民辦高職院校，對其融資方面都有積極的影響，這對我國民辦高職院校實現辦學質量的提升有著重要的意義。

然而，我們可以看出，民辦學校無論選擇定性為營利性或非營利性，其市場化的經營主體身份或公益性的事業主體身份都是不完整的。營利性民辦高職院校還不能完全像一個普通企業那樣完全由自己掌控自己的命運，如在招生、專業設置等方面，也就意味著營利性民辦高職院校無法充分利用市場機制，提升其辦學收益，緩解融資方面的壓力；而非營利性民辦高職院校也不能完全像公辦高職院校那樣享受雄厚且持續的財政資金支持，而由資本逐利形成的發展動力也可能會被扼殺掉，自身“造血”能力的缺失有可能會導致非營利民辦高職院校長期面臨資金短缺的困境。

參考文獻：

[1][8]陳舒.國外私立高校經費籌措經驗借鑒[J].合作經濟與科技，2015（21）：38-39.

[2]陳同濟.教育培訓機構上市前景的法律分析[J].職工法律天地，2016（2）：198.

[3][9]張威.我國民辦教育上市融資的可行性分析[J].產業與科技論壇，2013，12（2）：29-30.

[4]胡衛，董圣足，方建鋒.民辦學校資金來源及債務情況調查[J].教育發展研究，2012（Z1）：14-19.

[5]劉軍，張白玲.我國民辦高校債務危機問題探析[J].鄭州航空工業管理學院學報，2013，31（6）：136-139.

[6]楊濤.民辦學校的收費標準與教育成本問題研究[J].價格月刊，2012（12）：92-94.

[7]唐衍彬.民辦高校融資問題探討[J].中國集體經濟，2016（19）：69-70.

[10]劉新榮，羅毅.教育債券：高校融資新選擇[J].財會月刊，2010（32）：34-35.

[11]劉建銀.準公益性民辦學校企業所得稅問題分析[J].教育學報，2008（1）：69-75.

[12]高紅琴，黃海燕.四川省民辦高校差別化用地政策研究[J].浙江樹人大學學報（人文社會科學版）， 2016，16（3）：18-21.

[13]D·布魯斯·約翰·斯通.高等教育成本分擔中的財政與政治[J].新華文摘，2002（5）：175-177.

（責任編輯：楊在良）endprint