佳木斯市精準(zhǔn)扶貧的困境及對(duì)策研究

李侃今

（佳木斯市委黨校,黑龍江 佳木斯 154004）

在中央農(nóng)村工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記指出：“精準(zhǔn)脫貧是‘三大攻堅(jiān)戰(zhàn)’中對(duì)全面建成小康社會(huì)最具有決定性意義的攻堅(jiān)戰(zhàn),這個(gè)底線任務(wù)不能打任何折扣。”在成都召開的打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)是黨的十九大后總書記主持召開的第一個(gè)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì),也是連續(xù)四年召開的脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)。此次座談會(huì)的召開,再次充分表明了脫貧攻堅(jiān)在黨中央全局工作中和在總書記心目中的重要位置。

一、佳木斯市精準(zhǔn)扶貧工作現(xiàn)狀及主要做法

佳木斯市所轄10個(gè)縣（市）區(qū)均有扶貧任務(wù),其中有4個(gè)國(guó)貧縣,全市共有貧困人口30228戶、62557人,已脫貧35048人,尚未脫貧人口27509人,278個(gè)貧困村有86個(gè)已出列。近年來,佳木斯市在政策支撐、制度保障等方面持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力,農(nóng)村貧困人口不斷減少,貧困發(fā)生率持續(xù)下降,取得了階段性成效,主要經(jīng)驗(yàn)和做法有：

（一）牢記“精準(zhǔn)”二字,在管理上下細(xì)功夫

堅(jiān)持“六個(gè)精準(zhǔn)”,制定具體的時(shí)間表、路線圖。一是堅(jiān)持精準(zhǔn)識(shí)別。嚴(yán)格按照識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行清查,做好精準(zhǔn)識(shí)別后的建檔立卡工作。二是堅(jiān)持精準(zhǔn)分析致貧原因,為精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。通過此次調(diào)研分析,全市因病致貧占貧困戶總數(shù)的66.14%,因殘致貧占12.3%,因?qū)W致貧占1.17%,因?yàn)?zāi)致貧占0.79%,因缺少土地、資金、技術(shù)等原因致貧占19.6%。三是堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶。共派駐278個(gè)駐村工作隊(duì),1.2萬人的幫扶工作隊(duì)伍,實(shí)現(xiàn)了建檔立卡貧困村全覆蓋。幫助農(nóng)戶爭(zhēng)取溫室大棚、特色養(yǎng)殖、庭院種植等扶貧項(xiàng)目678個(gè),協(xié)調(diào)落實(shí)資金2.6億元。四是堅(jiān)持精準(zhǔn)退出。逐村、逐戶對(duì)標(biāo)核查,堅(jiān)決防止虛假脫貧、數(shù)字脫貧、被動(dòng)脫貧。

（二）突出抓好產(chǎn)業(yè)扶貧,注重激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

堅(jiān)持把產(chǎn)業(yè)扶貧作為主攻方向,合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、重點(diǎn)和規(guī)模,推動(dòng)貧困村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如樺川縣雙兆豬業(yè)特色養(yǎng)殖；湯原縣食用菌特色種植；樺川縣有機(jī)稻米特色種植；同江市鄉(xiāng)村旅游中的濕地游、紅色游、民俗游、休閑觀光農(nóng)業(yè)游等產(chǎn)業(yè),4個(gè)國(guó)貧縣優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)初步形成。2017年,佳木斯市共啟動(dòng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目469個(gè),項(xiàng)目全部建成后,可帶動(dòng)5萬多人增收。樺川縣把光伏產(chǎn)業(yè)確定為精準(zhǔn)扶貧的“首扶之業(yè)”,在全省率先實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電,覆蓋所有貧困戶,年收益3400萬元。全市光伏產(chǎn)業(yè)計(jì)劃裝機(jī)60.6兆瓦,已裝機(jī)42.5兆瓦。扎實(shí)推進(jìn)金融扶貧,落實(shí)扶貧小額貸款優(yōu)惠政策,已累計(jì)為11241戶貧困戶發(fā)放扶貧小額貸款5.3億元。

（三）把握兜底保障標(biāo)準(zhǔn),著力補(bǔ)齊扶貧短板

圍繞“兩不愁、三保障”“三通三有”和安全飲水等方面的短板、弱項(xiàng)制定相關(guān)政策,投入1.19億元實(shí)施安全飲水提升工程,2018年年底前全部解決7604名貧困人口安全飲水問題,并讓183個(gè)村屯、16萬農(nóng)村居民受益。在健康扶貧上,對(duì)貧困人口參保個(gè)人繳費(fèi)給予全額資助,將4382名貧困人口納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn),政府代繳保費(fèi)43.82萬元；在社會(huì)保障上,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村低保和特困供養(yǎng)的貧困人口應(yīng)納盡納、應(yīng)保盡保,并建立了大病救助制度。在教育扶貧上,落實(shí)各項(xiàng)貧困家庭學(xué)生補(bǔ)助政策,投入資金703.8萬元,全市普通高中6648人享受助學(xué)政策,1442人享受免學(xué)費(fèi)資助,貧困家庭沒有因貧輟學(xué)發(fā)生。

（四）加強(qiáng)組織力量,提升脫貧質(zhì)效

抓好組織推進(jìn),健全推進(jìn)機(jī)制。一是強(qiáng)化隊(duì)伍保障。新組建了市扶貧辦,成立了5個(gè)專項(xiàng)扶貧辦公室,有針對(duì)性地開展行業(yè)扶貧。二是強(qiáng)化資金保障。2017年,除中央財(cái)政23.2億元專項(xiàng)扶貧資金外,省本級(jí)安排專項(xiàng)扶貧資金9.4億元,增幅為31.3%。市縣兩級(jí)也投入了1.38億元。三是強(qiáng)化作風(fēng)保障。2016年以來,共查處扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題308個(gè),處理359人。截至目前,國(guó)家扶貧開發(fā)工作成效考核反饋的59個(gè)問題已整改完成57個(gè),剩余2個(gè)11月底前將全部完成整改。

二、佳木斯市精準(zhǔn)扶貧工作存在的問題

目前,佳木斯市還有一般貧困戶12500人,低保貧困戶13259人,五保貧困戶1750人,生產(chǎn)條件、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)還比較落后,縣級(jí)財(cái)力普遍偏弱問題比較突出。特別是各地還都存在一定數(shù)量的重度貧困人口,所以當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作仍面臨著很多亟須解決的問題。

（一）部分村集體經(jīng)濟(jì)薄弱

部分村沒有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支撐或帶貧能力不強(qiáng)。村集體經(jīng)濟(jì)來源渠道單一,對(duì)上級(jí)政策補(bǔ)助的依賴性較為突出。由于大部分扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目沒有達(dá)效,導(dǎo)致有的產(chǎn)業(yè)扶持措施不能全部落實(shí)到戶,增收不可持續(xù)。隨著民生的進(jìn)一步改善,對(duì)村級(jí)組織的工作要求越來越高,村民對(duì)村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)的期望也增強(qiáng),由于公共財(cái)政很多是有比例的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”式投入,這就意味著村級(jí)組織越是干事,越貼錢。鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)、清運(yùn)垃圾、路燈照明等“村容整潔”方面工作,需要村里必須長(zhǎng)期不斷投入資金。

（二）非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)還有欠賬

由于扶貧資金不允許向非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入,導(dǎo)致非貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)還有很多欠賬,沒有按貧困人口數(shù)核發(fā)扶貧專項(xiàng)資金的傾斜政策,與貧困村不能站在同一起跑線上,影響了非貧困村貧困戶的獲得感和其他農(nóng)戶滿意度。同時(shí),部分扶貧政策出臺(tái)較為滯后,給基層執(zhí)行造成諸多不便。例如：危房改造政策為2017年10月下達(dá),前期各縣（市）區(qū)為了完成改造任務(wù)均提前動(dòng)工,造成與省政策和要求銜接不夠緊密。

（三）部分脫貧戶收入不穩(wěn)定

佳木斯市是農(nóng)業(yè)大市,人均土地相對(duì)較多,大多數(shù)農(nóng)民人均純收入都在國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線以上,多數(shù)貧困戶家庭條件還沒有得到穩(wěn)定改善,主要收入就是靠土地出租、經(jīng)營(yíng),但遇到旱災(zāi)、水災(zāi)等自然災(zāi)害和糧食價(jià)格波動(dòng)較大等影響,就可能造成農(nóng)作物大幅度減產(chǎn)甚至顆粒無收,致使土地租金收入就會(huì)明顯下降,一旦發(fā)生疾病、意外災(zāi)害等重大支出,極易造成返貧。

（四）貧困人口不合規(guī)醫(yī)療費(fèi)占比高,鄉(xiāng)級(jí)自付費(fèi)用增加

經(jīng)樺南縣、樺川縣、富錦市等測(cè)算,在省級(jí)公立醫(yī)院發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用中合規(guī)部分占比65%至70%,原新農(nóng)合政策規(guī)定目錄內(nèi)用藥報(bào)銷比例是90%（貧困戶是95%）。醫(yī)保整合后,將新農(nóng)合藥品目錄內(nèi)藥品劃分三類,原新農(nóng)合目錄內(nèi)107種常用藥品有51種劃為甲類,50種劃為乙類,6種劃為丙類,甲類按原比例報(bào)銷,乙類藥品個(gè)人先自付15%后,再按規(guī)定比例報(bào)銷,丙類不報(bào)銷,導(dǎo)致貧困人口在鄉(xiāng)級(jí)就醫(yī)自付費(fèi)用增加,實(shí)際報(bào)銷比例降低。

三、佳木斯市實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的路徑選擇

佳木斯市農(nóng)業(yè)資源豐富、基礎(chǔ)較好,發(fā)展的潛力和后勁在農(nóng)業(yè),但發(fā)展的難點(diǎn)也在農(nóng)業(yè),短板在農(nóng)村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必是一場(chǎng)持久戰(zhàn),必須細(xì)化各項(xiàng)舉措,才能確保全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）要在“精準(zhǔn)”上下功夫

要牢牢抓住“精準(zhǔn)”二字,真正實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口的精細(xì)化管理。一是在精準(zhǔn)識(shí)別問題上,拿出推倒重來的耐心,嚴(yán)格按照識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和程序,重新對(duì)標(biāo)識(shí)別,讓漏掉的“真貧”,一戶不落地進(jìn)來,不符合標(biāo)準(zhǔn)的“假貧”,心服口服地退出。二是在建檔立卡問題上,規(guī)范貧困戶檔案,做到“一戶一檔”“一冊(cè)五卡四賬”齊全,規(guī)范統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一賬目。貧困戶信息及時(shí)更新,返貧的要建好臺(tái)賬。一旦出現(xiàn)紕漏,追責(zé)到底。同時(shí),在貧困戶家中把政策性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入等內(nèi)容制作一張明白卡,貼在墻上讓大家一目了然。三是在精準(zhǔn)退出問題上,要達(dá)到5個(gè)100%,逐村逐戶對(duì)標(biāo)核查,確保退得準(zhǔn)、退得穩(wěn)、真脫貧。

（二）要重點(diǎn)突出產(chǎn)業(yè)扶貧

從大的視野上看,產(chǎn)業(yè)脫貧才是擺脫貧困的最可靠也是最終路徑。一是與供給側(cè)改革相結(jié)合。不斷推廣“5+N”產(chǎn)業(yè)扶貧模式,根據(jù)貧困人口的產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型,扶持建設(shè)一批貧困人口參與度高的特色產(chǎn)業(yè)基地,生產(chǎn)出更好的農(nóng)產(chǎn)品,賣出更好的價(jià)格,確保順利脫貧。二是與規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。鼓勵(lì)支持規(guī)模化經(jīng)營(yíng),推廣“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營(yíng)模式,把一些扶貧資金和項(xiàng)目投向新型經(jīng)營(yíng)主體,折股量化到人頭,讓貧困戶從合作發(fā)展中分紅獲益。三是與農(nóng)村綜合配套改革相結(jié)合。要鼓勵(lì)探索不同類型的扶貧貸款投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目受益方式,完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、貧困戶變股東,讓貧困群眾在合作發(fā)展中長(zhǎng)期穩(wěn)定受益。