論環境公眾參與在PPP模式中的實現路徑

莊國敏+鄒雄

【摘要】在當下PPP項目實施過程中，由于尚未出臺統一的法律法規，部門競相爭奪利益而忽視了公眾對享有良好生活環境的相關權益，公眾對參與環境治理的需求已經向PPP模式的發展提出挑戰。應結合現行有關環境保護公眾參與的法律制度構建公眾的知情權、參與權、請求權體系，在PPP模式中實現環境公眾參與，從而與現有的環境法制度銜接，實現環境友好型PPP模式。

【關鍵詞】環境權 PPP模式 環境保護 公眾參與 生態文明

【中圖分類號】F283

【文獻標識碼】A

2014年10月24日，李克強總理在國務院常務會議上指出“積極推廣政府與社會資本合作（PPP）模式”。環境公眾參與法律制度作為2015年實施的新環境保護法專章內容，成為了生態文明建設重要的民主保障。然而在現有的PPP模式中，由于尚未出臺統一的法律法規，部門競相爭奪利益而忽視了公眾對享有良好生活環境的相關權益。本文探討PPP模式中環境公眾參與的實現路徑，以解決現行的環境公眾參與法律制度不適應PPP模式發展的問題，通過環境法與PPP立法的對話，以實現環境友好型PPP模式。

PPP環境公眾參與可行性研究

基于我國目前以新環境法第五章為基礎，以環保部的部門行政規章《環境保護公眾參與條例》為指導，以各省具體實施條例為補充的環境保護公眾參與法律體系業已建立，在PPP模式項下細化環境治理過程中公眾知情權、參與權、請求權的實現途徑又有其可行之制度保障。

公眾知情權。知情權作為參與權和請求權的前提條件，旨在為公眾參與環境保護過程提供環境信息。生態環境是全人類共有的財富，根據公共財產信托理論，公眾獲悉環境信息是其“管理”環境的應有之義。公眾了解環境信息，能夠據此判斷項目的發展是否符合自身的環境需求，并根據自己的需求發表意見。同時環境信息的公開也是建設“陽光政府”的必由之路，政府部門將職責范圍內的環境治理工作情況公布于眾，接受公眾的監督，并不斷改進。

公眾參與權。環境公眾參與制度賦予公眾參與環境決策和法律政策制定過程的權利，即公眾享有直接參與環境立法、執法、管理等活動的權利。公民參與到環境決策中，表達自己的利益需求，并與政府、企業進行辯論，既可以協調三者之間的利益沖突，確保利益的均衡，也可以實現決策的民主化和科學化，保證經濟發展的同時不忽視環境治理工作的推行，從而向“綠色經濟”的發展模式轉變。

公眾請求權。請求權的實現體現了“有權利必有救濟”的法理思想。環境公眾參與制度下的請求權雙向暢通公眾救濟環境權益的渠道。“在現實生活中，監督權和請求權相互交叉滲透，共同存在于公民權利體系之中。”監督權是公民的實體性權利，其程序性權利表現為請求權。對政府而言，要求其必須接受公眾對工作人員治理環境過程中失責的檢舉，處理好公眾與企業之間的環境糾紛。對企業而言，一旦公眾質疑其生產過程中存在嚴重威脅環境的行為，就要應公眾的要求提供相關數據證明自己生產行為的無害性。

PPP模式中環境公眾參與制度之必要性

PPP模式作為政府購買公共服務的形式之一，不應當成為公私部門追逐各自利益才合作的工具。尤其是在當前神化PPP模式熱潮中，公眾的真實需求最易遭到忽視。PPP模式中暴露出的環境治理工作問題，說明亟需細化環境公眾參與法律制度。

環境信息不對稱限制公眾參與的能力。PPP模式中政府的環境信息公開不足。首先，目前的PPP文件未規定項目發起部門是否應當承擔公布項目的環境信息的職責，職責主體不明確導致項目運營的環境信息缺失。其次，甄選PPP項目經營者標準不一，參與PPP項目招標企業的排污技術條件以及環境治理預算的信息完全掌握在項目發起部門手上，一般公眾無法接觸到這些信息，公眾很難參與到其中也很少有政府部門向社會公眾反饋評標結果和理由。最后，項目可行性和必要性的評審過程及文件未充分公開。

企業的環境信息公開缺乏強制力。由于企業端是造成環境污染的罪魁禍首，故PPP中的企業端應當承擔環境信息公開的義務。目前我國規定了自愿公開和強制公開兩種方式，其中對重點排污單位，強制其公開排污總量、防污設備等信息，但對其他企業還未規定強制公開的法定義務。

項目決策中的公眾參與流于形式。PPP模式“大躍進”，忽視決策程序的合法正當，公眾難以表達環境需求。其一，問卷調查問題設計具有僵硬性和偏好性，且不論問題設計的科學性，單就紙面上幾句話的問題就無法涵蓋公眾的需求。其二，聽證會和論證會參與門檻高，參與主體有限，多為專家及地位較高的群眾代表，而直接利益相關者卻往往被排除在外。其三，座談會過程中，公眾只能被動接受邀請，無法主動申請。因此有學者指出：“倘若各方利益群體缺少有效信息之間的碰撞與對抗，沒有辯論與質證環節，公眾參與只能是紙上談兵，沒有實際效用。”

公眾監督渠道有限。政府的強勢與私人部門的弱勢帶來的監管機制混亂。一種是政府大包大攬。“地方政府在與私人部門的合作中并不是單純作為契約中的一方，而是既當起了運動員又擔任了裁判。”對監管工作的大包大攬意味著增加了項目發起部門恣意裁決的風險，淡化環境問題，以求項目順利推行帶來的公共管理效益目的。另一種是監管上的相互推卸。職責不明晰，當公眾對PPP項目帶來的環境問題存有不滿而行使檢舉權利時，官本位思想引起的政府間相互踢皮球的現象時有發生，最終環境權的救濟問題懸而未決。

監督內容有限，請求渠道單一。除了項目建設前環境影響評價文件公開和征求意見階段，公眾對PPP項目的監督主要還是在項目的運營階段。而由于環境信息供給不足的問題，公眾也只能事后檢舉，而檢舉過程中會面臨兩大阻礙：一是政府部門的不作為，二是信息的不對稱導致的證據收集困難。一旦公眾無法通過有序的形式請求權救濟自己的權利，就只能選擇非理智的群體性暴動。

重構我國PPP模式中環境公眾參與制度的實現路徑endprint

基于以上實踐中的具體問題，環境權的程序性權能在PPP模式中的有效發揮必須依托于環境公眾參與制度。

完善信息發布程序以保障知情權。改進政府在PPP模式中的信息公開模式。第一，監測分析應重點涉及環境指標的監測，有必要協同環保部門、專家學者、周圍群眾、公益組織論證并將論證信息主動公開，在項目發起前，對此信息結合當地的環境生態實情進行評估監測。第二，項目的招標階段，將環境污染指標、排污能力以及防治污染責任等作為招標的準入門檻。除此之外，政府與企業達成協議前，也需要再次公開此次甄選標準以及企業的相關資質條件，并可考慮設立事前公眾審查機制，鼓勵公眾參與對投標企業的提議和表決，表決結果直接影響企業中標與否。

強制企業在項目運營階段的環境信息公開。我國環境保護法第55條亦將企業公開環境數據作為其義務。根據PPP項目的特點，可將PPP項目均列為排污重點項目。首先，結合自愿公開和強制公開兩種模式。涉及商業秘密問題，以是否會侵害公眾的環境利益為衡量標準，由監管主體做出裁決。其次，公開的時間提前至項目招標階段。在企業參與招標時，需要向政府、公眾公開相同的內容。再次，公眾不僅可以要求企業直接公開相關的環境信息，甚至還可以要求項目發起方要求企業公開相關環境信息，拓寬公眾的申請信息公開的渠道。最后，項目運營階段，新環保法規定了信息公開的內容包括主要污染物的排放方式，排放濃度和總量、超標情況，防治污染設施的建設和運行情況等。

搭建決策參與平臺以拓寬參與渠道。成立環境決策代表人會議。改變以往政府主導項目決策而引發環境問題的最有效辦法是搭建第三方決策平臺，且該平臺能夠直接影響PPP模式中項目必要性和項目啟動的決策，即可借鑒臺灣“公民咖啡館”形式，建立代表人會議。實現PPP項目決策的科學性和民主性，消除周圍群眾的抵觸情緒，尤其在矛盾尖銳領域，PPP各方代表可實現和諧的面對面雙向交流，改變以往政府所舉辦的活動大多為單向性、以宣導政策為主的模式。

利用互聯網搭建統一的信息征集平臺。必須充分考慮公眾真實的利益需求。在PPP項目決策前，可以依托互聯網平臺，創建環境信息APP，并由NGO組織管理。通過該系統，向地區居民發布項目信息，包括告知其參與項目決策權利、政府對PPP環境問題的評審情況、項目的投標企業信息等，同時地區居民可以直接在該系統發送個人意見。這些意見由管理APP的NGO組織收集統計后，在代表人會議上提出，供代表們參考，對其中的意見存有異議時，由政府代表做出解釋。

建立環境公眾參與結果的反饋機制。對于先期參與的結果反饋已經受到了決策端的重視，此亦可防止參與權留于形式。參與權的實現不只是要求親身參加決策程序，更應當讓公眾知曉自己參與的效果。決策通過后將公布公眾意見接受或不接受的內容及理由，重點公布分歧比較大的內容，再次征集公眾意見與接受NGO的監督，減少多數人表決可能引起的少數人意見無法得到關注的弊端。在反饋方式上，可以將反饋程序設在代表人會議上。

推進環境法律知識宣傳教育。公眾權利意識的提升有利于參與權合法正當地行使，也有助于被動參與向主動參與模式的轉變。要更加注重相關法律知識的宣傳和推廣，可以利用地方環保部門或者司法工作人員定期走訪的形式，以基層群眾自治組織為平臺，充分告知公眾享有哪些參與權利以及如何參與到環境決策中。

設立多渠道全程監督以實現請求權。賦予第三方非政府組織（NGO）的居中監管權利。NGO的公益性和組織性決定了其能夠集合公眾的利益需求，以自身的技術、人員、資金等實力有序地監督PPP模式中的環境問題。NGO組織有權利用自己的平臺征集民意，代表直接利益相關者向環保部門反映環境問題。針對環保部門的不作為，可以適當立法明確NGO組織提起行政復議、行政訴訟的主體資格。最后，針對政府發起部門在監管PPP項目中的失責問題，明確NGO組織向上一級檢舉的權利及程序。

利用環境信息APP實現監督的碎片化管理。碎片化管理的優勢在于彌補代表制度對少數人意見的忽視，使得每一位積極行使監督權利的公眾的意見都有被關注和采納的機會。目前的大數據技術已經能夠克服潛在監督主體數量龐大導致效率低下的問題。相比于公眾直接上門檢舉PPP項目的環境問題，通過環境信息APP系統反饋公眾對企業提供公共服務的意見，既可以緩解當面對質的矛盾，也方便公眾參與監督，行使其請求權。除了項目運營階段，在項目發起和準備階段，公眾有權從環境需求出發，在APP上質疑發起部門公布的PPP模式必要性和可行性結果。

結語

由于PPP模式客觀情況之約束，諸如多部門合作、公私合作等，為了使公眾真正從中獲益，應當由我國立法機關全面統籌立法，切實落實公眾參與制度在PPP模式中的作用。但PPP模式中的環境問題因其自身的特殊性，使其有別于其他部門的公眾參與制度，故本文僅在現有的法律框架內，提出PPP模式語境下的環境公眾參與的實現路徑，但對于目前PPP領域的環境問題，尚需由立法予以全面規范，此領域的立法應盡快提上立法日程。endprint