完善生態環境保護財稅政策的建議

趙世萍

【摘要】財稅政策作為國家宏觀調控的經濟手段，在生態環境保護的過程中，發揮著重要作用。本文梳理了我國環境保護財稅政策的現狀，分析了存在問題，提出了政策建議。

【關鍵詞】生態環境保護 財稅政策 現狀分析 政策建議

十九大報告提出，堅持人與自然和諧共生，要推進綠色發展，加大生態保護力度，形成綠色發展方式和生活方式，建設美麗中國。完善生態環境保護財稅政策不僅是應對資源約束趨緊、生態系統退化等環境問題的重要舉措，也是建設美麗中國的迫切要求。

一、我國生態環境保護財稅政策現狀

近年來，我國出臺了一系列控制有害氣體排放、保護生態環境的財稅政策，加大了對生態環境保護的政策支持和資金支撐，投入大量財政資金用于環境污染的防治、治理和生態環境的恢復等方面。我國關于生態環境保護的財稅政策主要包括財政投入政策、稅費政策等。

第一，生態環境保護財政投入力度逐年加大。生態環境保護需要大量的資金投入，財政資金的投入是其中重要組成部分。我國在生態治理和環境保護方面的財政投入呈現逐年上升趨勢。2011年至2015年間，中央政府和地方政府環境保護支出從1261.85億元上升到2170.83億元，“十二五”期間中央和地方政府的環保支出增速達14.5%。中央財政環境保護專項資金的投入也從2011年的283.7億元增加到2015年的418億元，“十二五”期間中央環保專項資金投入較“十一五”期間增長了139.2%，同時財政環保支出結構也在不斷的優化。

第二，建立了生態環境保護補償機制。生態環境具有明顯的跨區域、跨流域的特性，因此，必須依靠各地的聯防聯動、協調配合，才能取得應有的成效。生態環境保護補償機制的建立，有效地平衡了地方政府的財力水平，增強了地方政府生態環境保護的積極性，促進了不同行政區劃政府之間的合作。目前我國生態環境保護補償機制主要依靠中央和地方政府的轉移支付，且以中央財政的縱向轉移支付為主。近年來，財政部先后發布了《國家重點生態功能區轉移支付辦法》、《中央對地方資源枯竭城市轉移支付管理辦法》等多個文件，同時中央財政設立了相應的轉移支付專項資金。如，2008年起中央財政對國家重點生態功能區范圍內的452個縣實施轉移支付，至2015年支付總額達2513億元。目前，我國還沒有生態補償橫向轉移支付的制度，但是相關的橫向轉移支付試點已經展開，主要集中于跨流域生態補償的試點，成功的案例有“新安江跨省流域生態補償試點”，取得了良好的效果。通過建立財政轉移支付和生態補償機制，生態源頭地區生態環境保護能力得到了顯著的提升。

第三，運用稅費政策支持生態環境保護。通過征稅、收費對破壞生態環境的行為予以懲處，通過稅收優惠對保護生態環境行為給予獎勵，是推進環境保護的有效政策手段。我國目前與環境相關的稅收主要有：資源稅、消費稅、增值稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅等以及將在2018年1月1日起正式實施的環境保護稅。在收費政策方面，我國主要實行的是污染物排污和生態資源補償等收費制度，以此抑制污染物的排放，促進生態環境的恢復。另外，為了鼓勵節能減排等保護環境的行為，國家在征稅的同時，也出臺了許多稅收優惠政策，如增值稅的免征優惠、即征即退優惠政策，使用新能源車船的車船使用稅優惠政策等。

第四，實施政府綠色采購政策。通過政府綠色采購，引導和促進綠色產品的生產和消費，是世界各國的通行做法。美國、英國、日本等發達國家，通過制定相關法律，要求政府采購具有環保標識的產品，以此帶動和促進環保產業的發展。我國從2004年開始推動政府綠色采購，2006年我國頒布了第一張政府綠色采購清單，此后每年定期發布，截止到2017年初，已經發布了19期政府采購清單。多年來，政府綠色采購的范圍不斷擴大，產品種類不斷增多，政府采購規模持續增長，有效地引導和促進了綠色產品市場的形成與發展。

二、我國生態環境保護財稅政策的成績和主要問題

目前，我國經濟進入新常態，隨著供給側結構性改革不斷推進，加上財稅政策的積極配合，我國的生態環境得到了顯著的改善。但是長期以來，由于我國采取的追求發展速度的粗放式發展模式，加之財政政策體系不夠完善，使得環保財稅政策也存在著一些問題。

（一）供給側結構性改革中生態環境保護取得顯著成效

第一，淘汰“重污染產能”初見成效。我國的過剩產能大多集中在鋼鐵、水泥、煤炭等重污染行業。在供給側改革中，去除過剩產能，促進產業轉型升級，成為重中之重。以央企為例，據國資委公開的信息顯示：2016年中央企業化解鋼鐵過剩產能1019萬噸，化解煤炭過剩產能3497萬噸。同時，2016年能源消費中清潔能源消費的比重提高了1.7%。淘汰落后的重污染產能，有效地推動了行業內部結構調整優化，促進了相關行業的提質增效。隨著供給側結構性改革效果的體現，傳統產業的工業污染對環境保護造成的壓力也有所減輕。

第二，供給側結構性改革中，經濟結構綠色化轉型步伐加快。一方面體現在戰略新興產業及節能環保產業快速發展。據國家發改委最近數據表明，戰略新興產業領域創業投資已經占我國創業投資比例80%左右，產業創新和整體收益都有所提高。另一方面體現在我國居民消費綠色化程度呈現顯著上升趨勢。近年來，旅游、通信、教育文化娛樂等服務消費持續火爆，成為新的消費增長點。

第三，重點行業污染減排效果明顯。在供給側結構性改革中，注重培育節能環保的新興產業，降低化石能源的使用量，控制相關行業的污染物排放，取得顯著成效。

在供給側改革促進環境保護發展的同時，我國的生態環境質量得到持續改善。大氣環境質量和水環境質量有所提高，土壤污染防治取得進展，生態服務和生態建設得到加強。黨的十八大以來，我國首次扭轉了生態環境惡化的趨勢，為進一步加強環境保護打下了基礎。

（二）我國生態環境保護財稅政策存在的主要問題endprint

第一，財政投入較低，與建設生態文明的要求有差距。近年來，雖然我國從中央財政到地方財政對生態環境保護都進行了投資，且每年投資的數額不斷增加，但是不論是投入的力度還是投入的水平都離生態環境保護的要求有一定的差距。世界發達國家的經驗表明，只有當環境保護投入占到GDP的2%～3%時，環境質量才會有明顯改善。近年來，我國環保投資占GDP的比例一直低于2%，因此，加大環境保護的財政投資力度已是當務之急。

第二，尚未建立生態環境保護轉移支付制度。我國的生態環境保護轉移支付主要依靠中央財政，且大部分是專項轉移支付。從轉移支付的結構上看，中央財政對地方的轉移支付占主導地位，地方政府之間的橫向轉移支付制度還沒有建立起來。從轉移支付的范圍和數額上看，專項轉移支付沒有形成制度化，覆蓋的范圍有限，隨意性大，補償數額不足，遠遠滿足不了保護生態環境的需求。總之，我國的生態環境保護轉移支付還處于摸索階段，急需在制度的建立、政策的落實以及中央和地方財政體制改革的銜接方面有所突破。

第三，生態環境保護的稅制不健全。稅收是促進生態環境保護的重要經濟手段，通過征收環境稅費和稅收優惠政策，可以約束單位和個體破壞環境的行為，鼓勵企業采用新技術、新能源降低環境的壓力。我國現在實施的涉及環境保護的稅種，在設立伊始并不是以環保為直接目的，而是在實施過程中間接地發揮了環境保護的作用。不論是從征收范圍、稅率還是從征收力度上，都需要進一步改進和完善。日前，《中華人民共和國環境保護稅法》已由人大審議通過，將于2018年1月1日起施行，這是我國第一部與環保直接相關的稅收法律。但我國有關生態環境保護的稅制仍是薄弱環節，稅收的經濟杠桿作用沒有得到充分發揮。

第四，政府綠色采購的實施范圍小，力度弱，引導環保產品生產和消費的作用有限。雖然我國已經將綠色采購納入政府采購的范圍之中，但是與發達國家相比較，我國綠色采購清單所涉及的范圍仍然較窄，實行的力度不大，相關的配套政策不完善，需要進一步改革。

三、完善生態環境保護財稅政策的若干建議

黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代，我們要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。生態環境保護離不開財力的支持和保障，完善相關財稅政策刻不容緩。

第一，應加大環保的資金投入。環境保護需要有足夠的資金支撐，加大資金投入可以從兩個方面著手。一是確保環境保護財政預算投入。長期以來，我國用于生態環境保護方面的財政資金投入一直偏低，不能滿足生態環境恢復和污染治理的需要。從長遠看，應建立財政資金投入的增長機制，加大對生態環保基礎設施建設、生態環保科技人才培養等方面的財政投入力度，確立環保支出優先和重點保障地位，更好地應對環境保護支出的需要。二是拓寬資金來源，鼓勵社會資本積極參與。生態環境保護僅依靠財政資金是遠遠不夠的，應充分發揮財政資金的杠桿作用，吸引社會和民間資金投入環保領域，建立多元化投入機制。

第二，完善生態環保轉移支付制度。首先應完善中央財政轉移支付制度，建立生態補償機制，優化中央轉移支付的區域結構，適當加大轉移支付力度，減輕地方生態補償支出壓力。同時應通過中央財政的轉移支付，促進地區間的財力均衡發展。其次要建立省級及以下生態轉移支付，設立專項資金，合理安排財政資金的使用范圍、方向和規模，明確轉移支付重點，解決地方的生態環境保護的突出問題。另外，還要建立跨區域、跨流域的橫向轉移支付機制。

第三，完善生態環境保護法律法規。2016年12月全國人大通過的《中華人民共和國環境保護稅法（草案）》，是我國第一部關于環保的稅法，該法建立了我國環保稅的基本法律制度框架。從內容上看，《環保稅法》部分調整了排污費征收范圍，適度提高了稅率，同時細化了稅收優惠政策，在征管方式上有所創新。但環境保護稅主要是將排污費改稅，并沒有把污染物排放之外的生態環境破壞行為納入征收范圍，尤其是將國際上普遍征收的碳稅排除在征稅范圍之外。此外其它與環境保護相關的資源稅、消費稅等，在內容上也有調整空間。

第四，以供給側結構性改革為依托，制定有利于生態環保產業發展的財稅政策。供給側結構性改革的核心內容之一是立足新舊動能轉換，打造新的經濟增長點，而構建綠色環保產業，正是“十三五”時期我國新的經濟增長點，也是供給側結構性改革的重要抓手。綠色環保產業的有序發展，離不開良好的法制環境和財稅政策引導。應從以下幾方面著手：一是規范行業營商環境。加強監管，加強對各類環境違法行為的打擊力度，建立公平、開放的市場機制，促進環境產業市場的形成。二是拓寬環保產業的融資渠道，創新融資方式。優化政府和社會資本合作模式，積極開展PPP模式下的環保模式探索，引導社會資本流向環保領域。三是完善財稅金融政策。改革財稅制度，發揮財稅政策的調節作用，充分利用政府引導基金、環境稅收、政府補貼、政府采購等財稅手段，促進財稅體制的綠色化，推動環保產業的發展。

參考文獻

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