新時代養老服務質量機制建設研究

章程

【關鍵詞】新時代 ?養老服務 ?養老保障 ?社會資本 ?制度改革

【中圖分類號】C913. 6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.22.015

“老有所依、老有所養”是我國建設和諧社會的目標。隨著我國老年人口比例增大，根據國家統計局最新統計數據顯示，65歲以上人口15847萬人，占總人口的11.4%，[1]養老問題成為社會普遍關注的問題。盡管國家已經制定了相應的養老保障制度和服務體系，但問題依然存在，養老難、負擔重成為影響我國經濟發展、人民生活質量的現實難題。新時代實現“老有所養”、解決百姓生活后顧之憂，可有效促進社會和諧，實現健康發展。因此，需從國情和社會發展角度出發，堅持在發展中保障民生，加大養老保障建設力度，促進養老服務實現全面發展。

新時代養老服務質量機制建設的挑戰

首先，養老“保障”與“服務”問題依舊存在。“保障”和“服務”是實現“老有所養”的社會依靠，在新時代這兩方面依然存在問題。在養老“保障”中傳統養老保險制度“統賬結合”模式沒有契合新時代發展要求，亟需在深化改革中增強吸引力來調動全面投保積極性，解決養老保險金不足帶來的養老可持續性問題。在繳費基數上各地養老保險存在繳費金額不統一、養老金發放時間滯后等現象。在養老“服務”層面，存在服務供給失衡和對社會養老需求多樣化應對不足，社區養老沒能形成專業規模，企業參與養老機構設立缺乏重視，“醫養結合”養老形式服務明顯滯后等問題。

其次，家庭人口結構的雙重變化傾向。近些年我國家庭人口結構出現雙重變化傾向，加大了家庭和社會養老壓力，導致“老有所養”成為新時代嚴峻的社會問題。我國人口出生率下降，人口增長率長期下滑，導致我國人口結構特別是年齡層發生明顯改變。老齡人口比例持續上升，老齡化社會現象愈發明顯，輕壯勞動力人口比率則出現下滑趨勢，這種雙重變化趨向使社會養老的壓力增大，養老問題成為新時代亟需解決的社會問題。家庭人口結構雙重化傾向等因素讓“老有所養”產生諸多變數。另外，由于科技發展、生活質量改善，我國人均壽命不斷延長，再加上新出生政策的實施，家庭人口結構呈現出夫婦二人需要同時撫養照顧多個孩子和多位老人，這些都對實現“老有所養”帶來不確定因素和新的挑戰。

政策筑牢養老服務質量機制建設之基

我國的養老政策是以在市場經濟下保障老人能維持基本生活標準為前提，再依據政府制定相關政策提供養老服務項目。前者是以社會保障形式為老年人提供社會養老，后者是以此推動養老服務產業全面發展，二者相輔相成、缺一不可。當前我國社會經濟結構正處于深化轉型階段，健全養老制度有助于拉動國內老年經濟消費，促進養老服務全面提升和養老經濟產業發展，緩解經濟轉型過程中對“制造業轉型”和“去產能”帶來的沖擊。

在養老保障制度上要繼續推動公平、公正的改革進程，將居民養老保險回歸制度本源，實現城鄉居民養老保險社會統籌均衡。對職工養老保險要依據財政將“統賬結合”模式轉為名義全賬戶制。在保留現行社會統籌共濟功能外，通過名義全賬戶透明模式公平精算，實現“現收現付”與積累制的有機融合。進一步規范養老保險繳費標準，適當降低繳費金額，為不同收入群體老人提供養老保障空間，同時支持商業養老保險、儲蓄保險和其他多元養老保險業開展。

當前我國城鄉居民養老保險所得水平較低，其主要因素與中央財政下撥養老基礎金額有限和居民繳納保費較少有關。由于我國尚處于中低收入國家行列，居民收入和創造的經濟價值低于發達國家水平。因此，國民經濟增長難以應對養老保險快速增長需求，短時間內大幅提升養老保障水平不切實際。由于人口老齡化和勞動力人口比率降低帶來的副作用，無法保證養老水平大幅提升。新時代養老服務質量機制建設，可通過社會渠道激發養老服務業發展，同時能減輕社會就業和社會養老壓力。在養老服務問題上需要有充分有效的養老服務供給。我國當前養老服務供給不足，是造成當前普通民眾家庭出現養老“難”、養老“貴”問題的根本原因，高收入者可通過自身經濟條件滿足高質量養老服務需求，但占我國人口大多數的普通群眾在支付能力有限、缺少社會服務供給情況下，無法享用高質量養老服務，養老成為一大難題。因此需要通過行政體制改革，多方面重視廣大群眾養老“難”“貴”問題，如此老有所養就更容易解決。[2]

養老服務業多元協同格局，養老產業實現分類協同發展

中國龐大的老齡人口基數對養老服務有各種形式的服務需求，為此，養老經濟服務提供商要體現包容性發展理念，要針對不同老齡群體養老需求進行業務分類協同發展治理，這種包容理念體現了機會均等、利益共享、互幫互助、共同發展的新型理念。從當前我國養老服務行業運行情況看，存在總量供給不足和結構失衡問題，這些問題的根源是行政制約了社會力量參與養老服務行業發展，單靠目前政府、企業、個人力量不足以實現老有所養，也難以滿足各階層群眾對養老服務的不同需求。由于存在資金、服務質量等諸多制約因素，大多數家庭傾向于社會和居家養老，其養老設施普遍缺乏完善的專業化支持，直接影響了老年人的生活需求和養老服務質量。因此，要對養老形式進行全面改革，實現不同類型養老服務業務分類協同發展模式。要促進不同類型性質的養老服務分類專業參與到養老服務體系中來，以分包形式擴大養老供給資源，對高收入者提供高質量、高檔次完善服務，對中等收入家庭提供負擔得起的養老服務，對低收入家庭提供普通養老服務，以滿足不同收入老人對養老資源的不同需求。

我國養老服務產業至今未形成多元化全面發展格局，養老“難”“貴”現象仍很突出，在過去很長一段時期內，我國養老產業主要靠政府興辦敬老院解決，面對龐大的老年人群體，政府興辦的養老機構根本無法滿足社會需求，更何況政府興辦的養老機構還存在諸多服務上的不足，并不被大多數老人接受。面對養老市場蘊含的巨大商機，一些逐利的社會資本開始進入這一領域投資興辦養老機構，在利益為先理念下多數私營養老機構面對高收入人群，提供高附加值的養老服務，普通老年人根本無法承擔高額養老繳費。雖然在居民區也有社會投資人提供養老服務，但由于老年人基數大、供需矛盾很突出，如對低收入老年群體的養老服務設施、服務質量不足，老年人并不滿意。因此，要實現老有所養，只有更新觀念，走養老服務分類協同治理之路。

要實現養老產業分類協同發展，首先，要全面開放養老市場、鼓勵多元經營、取消行業壁壘，讓社會資本無障礙地進入養老市場。一是制定優惠政策，鼓勵社會力量創建服務實體。鼓勵社會力量辦理營利性養老機構，在駐地辦理工商登記后，全面享受當地的優惠政策，而社會力量辦理的非營利性養老機構，則享受與政府開設養老機構同等的財政、稅收、土地等優惠政策待遇;也要積極鼓勵社會力量參與到居家養老服務實體建設中，結合養老服務發展態勢，鼓勵社會力量創新服務模式，形成居家養老服務產業，擴大養老服務規模。政府要設立養老服務清單制度，明確居家養老需求評估規范。適當延伸養老機構服務內容，將康復護理等較為專業化的服務延伸到居家養老中，同時支持社會力量建立社區老年人照護服務中心，為老年人提供心理疏導。政府要對社會力量興辦的實體養老機構進行等級認定，特別是對于建立養老品牌的企業，提供延伸服務，并進行重點支持。二是探索將養老服務醫療納入醫保報銷范圍中。政府要從新時代養老發展的實際出發，對具備條件的養老機構，支持其建立醫療機構，并大力推動基層醫療機構和養老機構創建合作機制，為老年人提供專業醫療護理服務。特別是對高齡、喪失自理能力的老年人提供專門醫療服務，將符合規定的養老醫療服務納入醫保范圍，為養老醫療市場注入新的活力。[3]三是布局連鎖養老服務。結合新時代養老服務發展的動向，探索建立連鎖養老服務，開放綠色食品營養餐、休閑度假和慢性病防治等系列養老產品，創建區域特色鮮明的健康養老服務基地，結合互聯網+時代發展特色，打造線上、線下相互結合的新型養老模式。其次，政府要結合新時代發展要求規范養老服務市場秩序，嚴格界定服務對象和防范惡意競爭擾亂養老市場秩序，為整改養老服務提供有利發展空間。創建養老服務機構協議制度，進一步理順老年人和養老機構間權責利關系，規范收費行為、服務行為。政府相關管理部門要落實主體責任，對養老服務市場進行規范化管理，做到定期檢查與不定期抽查相結合，對群眾反映的養老方面的問題，要理順來龍去脈，保障老年人的合法權益。質量技術監督部門在開展養老服務質量體系建設進程中，也要做好服務質量滿意度的測評與管理工作，通過評比等手段，推動養老服務機構不斷提升服務質量，大力開展優質養老服務品牌創建活動，建立影響力大、社會美譽度高的養老服務品牌，對那些故意擾亂養老市場秩序的違法行為，要采用及時通報、聯合執法等手段，建立管理合力。逐步創建行政執法、社會監督與行業自律的良性養老服務市場機制。

養老服務供給實現多元化服務模式

面對新時代新形勢，要想實現“老有所養”，需要推動家庭、社會、機構多元養老形式發展。首先，“家庭+社區”模式。從情感和心理角度看，多數老年人仍愿意選擇家庭養老，由子女照顧再由社會養老服務機構提供配套服務。社區養老模式正在逐步擴大，老人晚上可以在家里居住，白天可以寄托在社會服務中心由社區提供照顧服務。“家庭+社區”養老模式在傳統養老模式基礎上，進行了適當創新，更符合人們的傳統心理，但伴隨時代發展，這一養老模式將被新的養老模式取代。

其次，專業化養老機構模式。有的老人因條件限制，只能選擇機構養老，由養老機構提供全方位養老專業服務。專業化養老服務機構要在保障老年人尊嚴的前提下，在提高老年人生活質量上下功夫，既要為視聽殘障等特殊群體提供更為精準的專業化服務，又要為其建設溫馨的養老服務環境，提供人性化居住服務。在硬件設施上，要在細節上做文章，設置隨處可見的供老年人休息的沙發座椅等，彰顯人文關懷。作為專業化的醫療服務機構，也要適當引進國外盛行的娛樂療法、園藝療法等，使其融入老年人的日常生活。作為專業性強的養老機構要在管理與服務上下功夫，管理規范化、服務親情化。這需要建立養老服務人員培訓制度，提升人員專業素養。

最后，社會養老服務模式。社會養老服務也要根據社會需求進行細化分類，如訪問服務、日托、短期看護以及床具、輪椅租賃服務等，以拓展養老服務功能和空間。要充分建立養老服務產業鏈，在供給上實現規模經濟效應，只有這樣才能在不斷變化的認可結構中實現老有所養，捋順養老問題，實現老人、家庭、社會多贏局面，這是新時代老有所養的現實出路。[4]

在全面深化改革的今天，中央政府要積極推進政務服務改革、放寬養老服務經營范圍、簡化審批手續，通過營造公平競爭的市場環境推進養老服務市場發展，積極鼓勵社會資本投入。同時強化監督管理，發揮行業自治和社會力量監督作用，提高社會資本養老服務質量，同時在工作方法上要不斷創新，構筑養老服務的多元化格局，推動養老服務業多元化發展。

注釋

[1]國家統計局網站：http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0301&sj=2017。

[2]吳玉韶、王莉莉、孔偉等：《中國養老機構發展研究》，《老齡科學研究》，2015年第8期。

[3]高傳勝：《“十三五”職工養老保險制度統籌改革思考》，《天津行政學院學報》，2017年第1期。

[4]童星：《發展社區居家養老服務以應對老齡化》，《探索與爭鳴》，2015年第8期。

責 編∕周于琬