生態優先兼顧合理開發的環境司法探索

文 齊衛軍

脆弱的生態并不因采取補救措施就能得到有效恢復。堅持生態保護優先，兼顧合理開發礦產資源，堅守邊采挖邊修復底線，是環境司法的必由之路。

青海礦產資源種類多，儲量大，已發現134種礦產，其中11種礦產儲量居全國第一，54種列全國前十位。在青海這樣一個生態環境戰略地位非常重要的礦產資源大省，開發礦產資源必然涉及生態環境保護問題。強調青海生態環境實際，有著很強的針對性。青海生態環境要素眾多，具有復雜性、綜合性和跨區域性等特性，敏感脆弱，自我恢復、修復能力很差。海西州木里煤礦的開發，就是因為破壞了生態環境，受到中央高度重視和嚴肅問責。但脆弱的生態并不因采取補救措施就能得到有效恢復。有的地方因亂采濫挖，已造成生態環境永久性毀損。堅持生態保護優先，兼顧合理開發礦產資源，堅守邊采挖邊修復底線，是環境司法的必由之路。

采礦權承包合同糾紛案例

青海法院受理的涉礦產資源案件不在少數。下述的一起采礦權承包合同糾紛案例頗具典型性。都蘭縣某公司（下稱“都蘭公司”）取得《采礦許可證》后，與甘肅某公司（下稱“甘肅公司”）簽訂《工程承包合同》，將2個礦井承包給甘肅公司采探，承包期限半年。后雙方在履行合同中產生糾紛。該案一審法院認為雙方所簽工程承包合同名為采礦權承包，實為采礦權轉讓，認定合同無效。二審期間，《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋》（下稱《司法解釋》）正式發布，明確規定，《司法解釋》施行后尚未審結的相關一、二審案件適用該《司法解釋》。二審法院適用《司法解釋》的規定，判定雙方所簽合同有效。

從合同性質和本案案由上看，雙方當事人所訂《工程承包合同》應為采礦權承包合同。按照最高人民法院精神，發包人和承包人約定由承包人負責全部或部分礦山的勘查、開采任務，承包期限固定，承包人自負盈虧并按約定繳納承包費或分享收益，承包到期發包人收回礦山的，可以認定為礦業權承包法律關系。本案中，雙方所訂《工程承包合同》約定的承包內容為井探采工程，具體承包期限為6個月，每月繳納承包費50萬元，承包人甘肅公司自行開采金礦石、自行銷售、自負盈虧。因此，雙方訂立的合同基礎法律關系為礦業權承包，案由確定為采礦權承包合同糾紛是正確的。

從合同效力上看，雙方當事人所訂《工程承包合同》依法有效。依照《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的司法解釋》第十二條第一款規定：當事人請求確認礦業權租賃、承包合同自依法成立起生效的，人民法院應予支持。第二款規定：礦業權租賃、承包合同約定礦業權人僅收取租金、承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態環境修復等法定義務，不承擔相應法律責任的，人民法院應依法認定合同無效。根據《司法解釋》規定，名為租賃、承包，實為礦產權轉讓的合同無效。而無效合同約定必須同時具備以下四種情形：1.僅收取租金、承包費；2.放棄礦山管理；3.不履行安全生產、生態環境修復等法定義務；4.不承擔相應法律責任。在沒有特別規定的情況下，原則上四種情形必須同時具備，才可以認定構成以租賃、承包形式的實質礦產權轉讓，不能僅以其中一、二種情形即認定構成“名為租賃、承包，實為轉讓礦業權”。此精神要義在于，這樣處理為實質礦業權轉讓合同無效設置了較高的認定標準，避免動輒無效合同認定干擾、影響交易安全和交易秩序，符合在市場交易過程中盡可能維持合同效力的司法理念。本案中，合同并未同時約定導致合同無效的四種情形。合同履行中，作為采礦權人和發包人，都蘭公司也實際履行了日常管理、安全生產監督和生態修復職責。所以，雙方所簽合同依法有效。

法律邏輯分析

應當說，最高人民法院《司法解釋》施行前，在礦業權流轉交易中，往往基于《礦產資源法》第六條、第二十四條，《礦產資源法實施細則》第四十二條第三項，《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十五條等規定，將礦業權承包作為一種變相轉讓礦業權或倒賣牟利行為加以處理，并根據《合同法》第五十二條第（三）項“以合法形式掩蓋非法目的”和（或）第（五）項“違反法律、行政法規的強制性規定”，對礦業權承包合同直接給予無效的否定性法律評價。人民法院遇到此類案件，對合同效力的認定不盡一致,多有作出無效認定的情形。云南高院2009年8月10日發布的《關于審理涉及探礦權、采礦權相關糾紛案件的指導意見》第四條;對于當事人簽訂的承包合同中約定將采礦許可證項下的礦山全部或者部分承包給他人進行采礦，由承包人交納一定數額的承包費，開采出來的礦產品由承包人享有，由承包人自負盈虧、獨立核算，可以視為以承包方式擅自轉讓全部采礦權或者部分采礦權的，人民法院應當認定合同無效。

但是，政府行政主管部門對礦業權的行政管理權與礦業權人享有的財產權分屬不同性質，應當區分開來。礦業權人作為受物權法保護的用益物權人，有依法處分自己財產權的權利和自由。礦業權人在不轉移礦業權屬的情況下，將礦業權部分權能讓渡給他人使用，自己獲取一定收益，承包人通過付出一定的代價（支付承包費并投入人力、物力），有限制地行使礦產資源的勘查開采權并因此獲取收益，并不具有當然的違法性，礦業權人以及承包人獲取收益的目的也并非具有當然的非法性。礦業權承包與礦業權轉讓作為不同的礦業權流轉交易模式，在沒有法律明確規定的情況下，不能簡單地將礦業權承包視為變相轉讓或者非法倒賣牟利。

上述涉及礦業權承包的法律法規，多制定或修訂于上世紀八九十年代計劃商品經濟向市場經濟過渡，或社會主義市場經濟初創時期，對礦業權流轉均嚴格限制。但嚴格解釋起來，規制的重點是“轉讓”或“轉給他人”，在此情形下，承包只是形式，轉讓才是目的。因此，上述法律規定應該為管理性強制性規定，不必然是效力性強制性規定。而且，隨著市場經濟發展，《礦產資源法》對采礦權買賣、出租、抵押等許多領域的問題作了修改，至少在實際監管層面也是允許礦業權出租的。包括最高法院在內的許多法院就礦業權承包問題作出判例，也是秉持依法允許礦業權承包的司法理念。

既要依法保護生態環境，又要兼顧礦產資源合理開發，就需要嚴格把握《司法解釋》規定的條件和標準。如果發包人履行了生態環境修復等法定義務，就應當依法保護探礦權、采礦權承包等靈活的經營模式。如果礦業權承包合同約定只收取承包費，放棄礦山管理，不履行安全生產、生態環境修復等法定義務，不承擔相應法律責任，就構成變相轉讓礦業權的行為?；谥С中姓鞴懿块T依法行政、保護礦產資源合理開發利用的司法考量，可依據《合同法》第五十二條第三項“以合法形式掩蓋非法目的”以及第四項“損害社會公共利益”的規定，認定此類合同無效。

隨著改革開放逐步深入，尤其是我國經濟新常態下，既要加強對包括礦產資源在內的自然資源的保護力度，維持生態環境的良性功能，同時也要充分利用市場機制的力量，盤活礦業權市場資源，發揮市場主體合理開發利用礦產資源的積極能動性，以服務于經濟發展的總體戰略部署。