中國新型政黨制度中的政黨概念與政黨建設

崔 玨

（廣州市社會主義學院，廣東 廣州 510030）

當代中國政黨制度的顯著特征是一黨領導、多黨合作，一黨執政、多黨參政，有別于傳統的一黨制和國外普遍推行的多黨制。2018年3月4日，習近平同志在參加全國政協聯組會議時指出：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度，是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度?！雹佟秷猿侄帱h合作發展社會主義民主政治 為決勝全面建成小康社會而團結奮斗》，《人民日報》2018年3月5日，第1版。新型政黨制度的提出，對我們進一步認識中國政黨制度、增強制度自信具有指導意義，也表明多黨合作制度經過六十多年的實踐，以理論形態出場的時機基本成熟。

各種政黨制度在功能上存在同一性，在制度安排和運行方式上各有特點。中國共產黨領導的多黨合作制度要體現類型創制的價值和意義，需要有完善的理論體系，對中國新型政黨制度中的政治活動、政治現象、政治經驗作出政治學解釋和分析，闡述清楚這種不同以往的制度的歷史、邏輯、功能和價值。概念是政治理論的基石，深化對多黨合作制度中的政黨、領導黨、執政黨、參政黨內涵的認識，其理論意義是通過梳理和歸納中國政治現實中的事實性概念，為政黨制度理論創新奠定基礎；在實踐上，則有助于認識新型政黨制度中政黨建設的差異性和相關性，推動執政黨建設與參政黨建設的良性互動，更好地彰顯多黨合作的制度優勢。

一、現代政黨概念的多種理解

政黨是現代政治的核心要素，對政治系統的運作、經濟發展、社會和諧有著重要影響。從世界范圍看，政黨的存在是現代國家政治生活中的普遍現象，政黨活動帶有規律性而且擔負著社會發展所必需的若干功能。但不同政治生態中的政黨，不同類型、不同政治地位的政黨，又各有鮮明的特點和個性。

現代意義上的政黨是西方民主憲政和議會民主的產物，也是民主政治的重要工具。對此，沙茨內德指出：“毫無疑問，政黨的產生是現代政府的顯著標志之一。政黨創造出民主政治，現代民主政體則不容置疑地與政黨互棲共生?！雹伲勖溃葸~克爾?羅斯金等：《政治科學》，林震等譯，北京：中國人民大學出版社，2009年，第222頁。西方學者基于政黨的原生形態，對政黨作出了各種定義：薩托利認為，政黨是被官方認定的、能夠通過選舉提名候選人占據公共職位的政治集團。②［意］薩托利：《政黨與政黨體制》，北京：商務印書館，2006年，第95頁。邁克爾?羅斯金認為，政黨“是以通過贏得大選的方式來影響政府為目標的組織”。艾倫維爾則指出：“政黨是這樣一個組織：（1）它依靠占據政府中的職位尋求對政府的影響；并且（2）通常不是代表社會的一個單一的利益，而是試圖代表大多數的利益（聚合利益）?！雹坜D引自劉紅凜：《政黨政治與政黨規范》，上海：上海人民出版社，2010年，第66頁。哈羅德?D?拉斯韋爾更直截了當地提出：“最好是把政黨定義為：在選舉時以自己的名義提出候選人和問題的特殊化組織?！雹苻D引自王浦劬主編：《政治學基礎》，北京：北京大學出版社，1995年，第264頁。這些將政黨視為通過競爭取得政權、占據公職的選舉組織的觀點，集中反映在《國際社會科學百科全書》中：“‘政黨’一詞在19世紀隨著歐美代議制的發展和選舉權的擴大而產生。它指的是與一個或更多的政黨競爭而贏得公職選舉為目標的組織而言?！雹蒉D引自劉紅凜：《政黨政治與政黨規范》，第63頁。當然，也有不少學者從利益表達和利益聚合功能理解政黨組織。

在歷史發展和社會運動進程中，無產階級政黨、民族主義政黨出現在政治舞臺上。不同于西方發達國家政黨與民主政治密切相關，這些產生于發展中國家的政黨是在爭取民族獨立的斗爭中應運而生的，不僅組織結構嚴密，政黨的階級屬性、意識形態等因素被置于突出位置。其中，馬克思主義經典作家把政黨和階級利益緊密聯系起來揭示政黨的本質特點，使政黨與其他政治組織區分開來，也較傳統政黨承擔了更大的國家和社會功能。今天，我們看到西方學者在論述政黨問題時，會對“民主政治中的政黨”和“共產主義國家的政黨”進行分別論述。⑥［美］邁克爾?羅斯金等：《政治科學》，第224-231頁。我國學者綜合各種觀點，既重視政黨在政治體制運作過程中的定位，也強調政黨的政治性，提出政黨概念包含四方面要素：

一是政黨所屬的階級、階層或集團；二是不同于其他社會組織的目標；三是成員有共同的價值追求；四是具有一定廣泛性的組織形式。⑦王長江主編：《政黨政治原理》，北京：中共中央黨校出版社，2009年，第51-52頁?？梢姡诓煌瑲v史時期、不同政治生態下，政黨的類型和內涵不盡相同。

當今世界政黨政治的發展呈現復雜多變的特點：一些政黨代表性功能減弱而程序性功能增強，重心由社會向國家轉移；朝野政黨間的惡斗帶來政局動蕩和社會裂痕；新興力量尤其是民粹勢力沖擊著傳統政黨格局；民眾對執政黨信任度下降；執政黨應對國際國內形勢的深刻變化的能力不足等，這些狀況致使多黨民主政體在多國陷入困境。社會主義國家的馬克思主義政黨如中國共產黨、越南共產黨等積極推行改革，在形勢多變的環境下增強治理政能力。不同政治制度框架下都出現了一些新的政黨現象，如環境保護、生活方式選擇等問題被納入政黨的視野，這些新政黨的出現，使政黨領域中的階級分野、社會分野更加模糊。利益代表方面，一些執政黨不再局限于代表部分人的利益，為獲得更多的支持者往往淡化意識形態的純潔性，擴大社會基礎，盡可能成為整合性政黨或兼容型政黨；政權目標方面，有的政黨雖然與政權無緣但都不同程度地參與政治過程，影響著政權。美國兩黨體制下的部分第三類政黨，因其在提出新的政治理念方面有所作為而被視為相關性政黨。⑧［美］邁克爾?羅斯金等：《政治科學》，第232-234頁。中國多黨合作制度中的八個民主黨派則被定位為參政黨。這些政黨現象給政黨概念增添了新內涵。

二、中國新型政黨制度中的政黨概念

中國新型政黨制度源于中國政黨政治實踐，在這一制度體系中，制度主體具體包含中國共產黨、八個民主黨派以及有政黨性而無政黨組織的無黨派人士。八個民主黨派分別是：中國國民黨革命委員會（簡稱“民革”）、中國民主同盟（簡稱“民盟”）、中國民主建國會（簡稱“民建”）、中國民主促進會（簡稱“民進”）、中國農工民主黨（簡稱“農工黨”）、中國致公黨（簡稱“致公黨”）、九三學社和臺灣民主自治同盟（簡稱“臺盟”）。作為制度主體的各政黨，組織的性質差異較大。按照政治制度安排和政黨職責，又存在領導黨與合作黨（事實上存在，暫無規范的概念表述）、執政黨與參政黨等，各政黨組織與上述政黨概念有著穩定、制度性的對應關系。

一般認為，政黨制度是國家法律規定或者實際政治運作中形成的政黨執掌政權、參與和影響政權的合法方式。一種政黨制度之下，各政黨的組織形態、政黨與政權的關系、政黨與政黨的關系，是我們理解政黨和政黨制度的重要內容。從制度主體的視角看，中國新型政黨制度中的執政黨、參政黨以及無黨派人士群體都有著不同于其他政黨組織的獨特內涵。

（一）領導國家和社會的新型執政黨

僅以國外執政黨的概念來理解中國共產黨“執政”的內涵，顯然是不夠的。中國共產黨既是執政黨，也是領導黨，是國家和社會各項事業的領導核心。在政治領域，“由于黨處在國家權力系統的最高層級，這種最高的決策權、領導權、指揮權、否決權的運用，必然形成對行政、立法、司法等機關的支配。”①李景鵬：《權力政治學》，哈爾濱：黑龍江教育出版社，1995年，第223-224頁。在社會領域，執政黨承擔著對社會進行政治引領、組織和動員的責任。習近平同志指出，中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。中國共產黨的領導同樣是多黨合作這種新型政黨制度最本質的特征。

中國現代化進程對領導核心的強調，首先是由中國的歷史和國情決定的。多數發展中國家在走向現代化的進程中，其所處的外部環境已不允許其政治發展道路循著西方的道路前進，國內社會結構和政治文化也各有特點。這些國家需要解決民族獨立、經濟發展、政治穩定等一系列問題，客觀上要求一個民族性的強大政黨進行社會整合和政治動員。“在中國，在民國初年以及抗日戰爭勝利前后，中國社會試圖引進西方式民主形式的努力，均以失敗告終。中國的外部環境、政治制度、社會結構和階級布局以及傳統政治文化的制約，使領導中國現代化進程的政黨采用偏重于集權的組織形式和活動方式，因為非此不能為國家贏得一個穩定的社會環境和民主的發展取向?！雹陉愓衩髦骶帲骸墩螌W——概念、理論和方法》，北京：中國社會科學出版社，2004年，第216頁。亨廷頓也認為，“就政治發展而言，重要的不是政黨的數量而是政黨制度的力量和適應性”③［美］塞繆爾?P?亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，北京：生活?讀書?新知三聯書店，1989年，第388頁。，“在處于現代化之中的國家，一黨制度較之多元政黨體制更趨向于穩定?！雹埽勖溃萑姞?P?亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，第390頁。

中國共產黨能夠成為領導核心，是由其政黨性質和實際作用決定的。中國共產黨是按照馬克思列寧主義建黨原則建立的完全新型的工人階級政黨。黨的十二大以來的黨章把黨的性質概括為：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業的領導核心。”這一表述從黨的階級性和先進性、黨的根本宗旨、黨在社會主義建設事業中的地位和作用等三個方面，闡明了黨的性質。黨的十六大在此基礎上重新界定了黨的性質：“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。黨的最高理想和最終目標是實現共產主義。”在中國共產黨的政黨概念中，包含了階級觀、先鋒論、核心論。作為無產階級政黨，代表人民大眾利益、以為人民謀解放謀幸福為使命可以看作中國共產黨成立的起因。作為工人階級的先鋒隊、中國人民和中華民族的先鋒隊的定位，是中國共產黨長期執政的根基所在。擔當中國特色社會主義事業的領導核心，需要用治國理政的實際效果來衡量。從歷史的角度看，中國共產黨的領導地位是在長期革命、建設、改革實踐中形成并鞏固起來的，是歷史的選擇、人民的選擇；從現實需求看，中國共產黨的領導是維護國家統一、民族團結、社會和諧穩定的根本保證，是實現國家現代化和民族復興的根本保證，這是當今中國擁有廣泛社會基礎的政治共識；從政黨性質的視角看，中國共產黨對領導作用的重視是作為馬克思主義政黨的內在要求。馬克思主義政黨的執政使命、民族復興的責任擔當、國家現代化的時代要求等多重因素，推動中國共產黨成為領導國家和社會的新型執政黨。

近年來，中國共產黨一直用與時俱進的精神，以現代治理理念轉變執政方式，改善黨的領導。黨的十五大就提出： “共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！敝С秩嗣癞敿易髦?，體現了我們黨認識上的突破。鄧小平也強調：“黨的優勢主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。”①《鄧小平文選》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第9頁。轉變黨的領導方式和執政方式，實際就是適應市場經濟、民主政治、依法治國的要求，變過去居于憲法法律之上的領導為符合憲法法律規范的領導，變過去行使權力為主的領導為說服教育為主的領導，變直接手段為主的領導為間接手段為主的領導。②季正矩等主編：《當代世界與社會主義前沿學術對話》，重慶：重慶出版社，2005年，第248-249頁。執政黨治國理念的變化也體現在多黨合作中，在堅持一個領導核心的同時，參政黨的自主空間逐步擴大。

（二）以合作和協商方式參與政治過程的參政黨

從政黨理論看，有多個政黨的存在，在執政黨對面或周圍有其他政黨并構成一定關系，這才構成一種政黨制度。西方競爭性政黨制度中與執政黨相對應的是在野黨、反對黨，中國新型政黨制度中在執政黨周圍的是參政黨。作為參政黨的八個民主黨派，并不是泛指一切宣稱以民主為綱領的政黨和派別，而是有特定含義的政治概念。民主黨派是指在1948年中國共產黨發布關于召開新政協會議的“五一口號”以前已經成立，并與中國共產黨一起在反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義和國民黨專制統治的斗爭中作出了貢獻的政黨，由于民主是其政治要求的集中體現，因此，這些政黨組織被統稱為民主黨派。民主黨派最初源于在國共兩黨之外開展政治活動的中間黨派，除中國國民黨臨時行動委員會（農工黨的前身）提出建立平民政權主張外，其他黨派大都是以影響而非執掌政權為目的。今天各民主黨派作為參政黨參政議政，也主要是影響政治過程。國內外學界針對民主黨派沒有政權目標、組織獨立性不足等問題，一直存在對民主黨派政黨屬性的質疑。新中國成立初期，周恩來就曾指出：“各個民主黨派，不論名稱叫什么，仍然是政黨，都有一定的代表性，但不能用英、美政黨的標準來衡量他們。他們是從中國的土壤中生長出來的?！雹邸吨芏鱽斫y一戰線文選》，北京：人民出版社，1984年，第171頁。由此可見，參政黨是新型政黨制度中的獨特政黨類型。

從與政權的關系看，各民主黨派不是執政黨，亦沒有政權目標，但卻有長期、廣泛、制度化參與政治生活的權利和渠道。各民主黨派與中國共產黨之間的關系亦不同于多黨制中政黨之間的競爭關系，而是領導與接受領導的關系、執政與參政的關系、團結合作的關系、互相監督的關系。這樣，民主黨派既具有一般政黨組織的許多共性，又有其自身的特殊性。在世界政黨發展史上，鮮有自愿接受其他政黨政治領導的政黨，而我國的民主黨派在原有的政治理想無法實現的情況下，逐漸認識到了共產黨的先進性，選擇了接受中國共產黨的領導，開始了新的生存和發展道路，這就是：“在中國共產黨領導下，為中國革命和中國特色社會主義建設事業作出貢獻，從而實現自己振興中華、統一祖國的政治目標，并實現參政黨的自身利益訴求和體現自身價值。”④民革中央《中國的參政黨》編寫組：《中國的參政黨》，北京：團結出版社，2005年，第140頁。世界各國政黨的成立，多以執掌國家政權并通過執政以實現自己的政治綱領為目的，而我國的民主黨派從成立時的“議政”、“干政”發展到今天以參政議政為政黨活動內容的政黨，這與政治力量的對比有關，也是民主黨派的歷史特點以及新型政黨制度的性質所決定的。

從社會基礎和構成看，各民主黨派具備了政黨的基本特征。首先，各民主黨派聯系了部分階層和群體，一定程度上發揮著利益綜合、利益表達的作用。正如費孝通先生曾論述的：“民主黨派的作用是使各方面的意見都能夠充分地得到反映，使共產黨的決策更正確，更廣泛地代表人民的利益。共產黨是先鋒隊，要用自己的威信協調各種社會矛盾，因此要‘純’。民主黨派要協助了解和反映社會各方面的情況和意見，因此要‘雜’，就是要廣泛和包容。10億人民利益有不同，觀點有差別，所以在振興中華的偉大事業里要有一個廣泛聯系的統一戰線。民主黨派就是先鋒隊和廣大群眾之間的結合部?！雹佟顿M孝通文集》第11卷，北京：群言出版社，1999年，第435-436頁。民主黨派被界定為“各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟”。這里的“一部分”，既是指它們的成員是全體公民中的一部分，又表明它們的組織發展范圍有一定特殊性。新中國成立后，中國共產黨和各民主黨派根據歷史淵源和現實情況，共同協商確定了各自發展的主要范圍，其中有不同的界別：有的屬于職業領域性界別如民盟、民進、民建、農工黨、九三學社，有的屬于歷史性、地域性界別，如民革、致公黨、臺盟。作為部分群眾的政治聯盟，我國民主黨派承擔著代表和反映他們所聯系群眾利益和要求的責任。其次，八個民主黨派都按照規范程序制定了章程，對組織的性質、任務、黨員（盟員、會員）條件、組織原則、組織機構等作了明確規定。八個民主黨派都是全國性的組織，并依據章程形成了中央、地方、基層三級組織結構。再次，各民主黨派有長期、穩定參與國家政治的制度化渠道，在政治過程中發揮著不可替代的作用。作為一種新的政黨類型，參政黨既與國家政權、國家基本政治制度緊密關聯，具有政黨組織的一般特點，又突破了以政權目標為政黨基本內涵的思維定勢，主要以政治協商、民主監督、參政議政的方式參與政治過程，是政治上接受執政黨領導、參與和影響政治過程的政黨。

（三）無政黨組織但有黨派性的無黨派人士

各國政黨制度無論是兩黨制還是多黨制，其主體都是政黨。雖然也有無黨派政治活動家參與選舉和政府的空間，但不是穩定和制度化的。新型政黨制度被稱為多黨合作制度，但合作的主體卻超越了有組織的政黨，還包括無黨派人士。

在中國政治舞臺上，從無黨者、社會賢達到無黨派民主人士，無黨派人士一直是政黨政治和協商民主的參與者。對于無黨派人士，周恩來在新政治協商會議籌備會第一次全體會議上有過精辟論述：“他們在形式上沒有結成黨派，但實質上是有黨派性的?！薄八麄冸m然都沒有組織一個政黨或者政治團體，但卻領導著很大一批民主人士，聯系著許多方面的人士在奮斗著。奮斗的結果，迫使國民黨不得不承認和允許在各黨派以外從事政治活動的一些民主人士也參加舊政協?！彼麄儚氖碌幕顒印笆且环N黨派性的活動，只不過有些民主人士沒有黨派的組織罷了。正確地寫出來應該是：沒有黨派組織的有黨派性的民主人士?！雹凇吨芏鱽斫y一戰線文選》，第125-128頁。2015年頒發的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》正式將無黨派人士定義為：“沒有參加任何政黨、有參政議政愿望和能力、對社會有積極貢獻和一定影響的人士，其主體是知識分子?！睙o黨派人士參照民主黨派行使職能，即具有參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商的職能。在目前政黨協商的政治安排中，無黨派人士也是參與主體之一。

對于無黨派人士的制度性安排，不僅延續了中國政黨政治的歷史傳統和政治慣例，也體現了當今中國政黨制度對社會發展變化中新的社會階層政治參與需求的回應，為包容、吸納新的社會力量提供了空間。這就意味著，一些沒有參加中國共產黨和民主黨派的代表性人士，不通過組織新的政黨，也可以有參與國家政治生活的制度化途徑。因此，對于新型政黨制度中的無黨派人士，比較有利的狀態是參與有渠道而組織不固化。

三、中國新型政黨制度中政黨建設的差異性與相關性

首先，政黨概念是決定政黨建設的內在依據，新型政黨制度中功能屬性不同的政黨對政黨建設的目標要求存在差異性。中國共產黨作為領導國家和社會的執政黨，政黨建設的主線是的黨的先進性和執政能力建設。雖然歷史和人民選擇了中國共產黨，但“黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現在先進，現在先進不等于永遠先進；過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有?！雹邸逗\濤在紀念十一屆三中全會召開30周年大會上的講話》，2008年12月18日，http://www.chinanews.com/gn/news/2008/12-18/1492872.shtml。在2015中國共產黨與世界對話會上，王岐山同志提出：“中國共產黨的合法性源自于歷史，是人心向背決定的，是人民的選擇。” 這里提到政治學上非常重要的概念，即執政黨的“合法性”。這是中共高層領導第一次論述中國共產黨的合法性問題，可以說是在話語體系上的一個重大突破，既體現了中國共產黨對執政地位的自信，也是對中國共產黨從嚴治黨、不忘宗旨、服務人民、不斷提高治國理政能力的警示。

各民主黨派作為接受中國共產黨領導、參與和影響政治過程的參政黨，在政治實踐中努力充當執政黨“好參謀、好助手、好同事”的角色，參政黨建設的主線是鞏固政治認同和參政能力建設。參政黨建設強調政治交接，繼承和發揚民主黨派老一輩長期與中國共產黨團結合作形成的政治信念、優良傳統和高尚風范，增強接受中國共產黨領導、走中國特色社會主義政治發展道路的自覺性和堅定性，通過思想建設、組織建設、制度建設、領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織協調能力、合作共事能力、解決自身問題能力，鞏固多黨合作和政治協商的政治基礎和組織基礎。政治認同影響多黨合作的持續發展，參政能力關系多黨合作的制度效能。

其次，新型政黨制度的協商民主方式和合作性政黨關系，決定了執政黨建設和參政黨建設具有相關性。新型政黨制度中的中國共產黨與各民主黨派在政治上是領導與被領導的關系，對于國家政權是執政與參政的關系，在法律地位上是平等的關系，政黨之間是協商合作與互相監督的關系。在合作中實現領導、在合作中進行執政，是中國共產黨作為領導黨和執政黨的重要方式，協商民主是多黨合作的實現形式，這就決定了中國共產黨和各民主黨派加強政黨建設的相關性，決定了中國共產黨支持民主黨派加強參政黨建設的必要性。

在中國特色社會主義建設新時代，各民主黨派與中國共產黨的一致性空前增強，突出表現為：一是各民主黨派的性質明確定位為中國特色社會主義參政黨；二是在“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”方針下確立了友黨關系；三是建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國成為執政黨和參政黨的共同理想和目標。從各民主黨派新近修訂的章程中我們看到，各民主黨派對執政黨的思想理論、發展道路、核心價值等有著高度的認同，在參政黨建設的各個環節均有體現。因此，參政黨建設雖然是各民主黨派自身的任務，但新型政黨制度的特色是中國共產黨領導和發揚社會主義民主、發揮民主黨派作用的有機統一，這決定了參政黨建設只有在與執政黨建設相互促進中才能得以有效推動和實現。為此，參政黨需要超越傳統政黨建設思維，從新型政黨制度的系統運行和執政黨的發展中獲得外部支持和內在動力。

再次，新型政黨制度以理論形態出場，需要創新話語表達方式，完善多黨合作話語體系，增強以學術話語闡述多黨合作領域政治性、政策性問題的能力，這對執政黨和參政黨理論建設、宣傳傳播也提出了新要求。一直以來，“黨”在很多場合、很多用法上等同“中國共產黨”，如“黨政關系”、“黨的領導”、“黨史”、“黨建”等，中國共產黨以外的一般稱“黨外”，如黨外干部、黨外人士、黨外知識分子等。各民主黨派目前的定位是中國特色社會主義參政黨，是與中國共產黨合作的親密友黨，也是政黨。因此，如何在表述上更加規范，在邏輯上更加合理，呈現“一黨與多黨”的制度特色，體現新型政黨制度理論的嚴謹性，是值得進一步研究的問題。