從分治到融合 ：中國鄉村治理體系之變

袁方成，楊 燦

（1.上海交通大學，上海 200240；2.華中師范大學，湖北 武漢 430079）

中國是一個有著漫長農耕文明歷史的國度，作為涉及一個區域經濟、社會、文化等綜合性因素的執政之基，鄉村治理也在時代的變遷中烙上了特殊的印記。隨著人口、空間及經濟社會結構和政治格局的改變，鄉村社會發生了翻天覆地的變化，可以說，從封閉到開放，從靜止到流動，既是一個舊時代的終結，也是一個新時代的開始。在這場歷史性變革中，我國農村社會、鄉村社區和農民自身都在經歷著深刻的變化。在不同的歷史時期及不同地區，鄉村基層的治理模式在職能區分、民主協商、運行程序、城鄉互動等方面各有千秋。如果從鄉村基層的治理資源、治理單元及治理方式等方面來看，我們可以將鄉村治理體系的時代脈絡劃分為傳統農業時代、改革開放前及改革至今等不同的發展時期。本文通過梳理不同時期鄉村治理所具有的基本形態和特點，考察農村社會生活共同體的歷史變遷及其機理，以期更清晰地認識當前我國鄉村治理體系的生成、演化和發展的內在邏輯及歷史關聯，并準確地把握當前鄉村治理體系的實踐價值及發展走向。

一、傳統農業時代：“農本社會”的鄉土治理

中國傳統社會是典型的“鄉土社會”，國家治理一直是以農業經濟以及對農民和農村的治理為基礎。自秦朝至清末，中國的國家政權是家族血緣關系的延伸，君臣關系、君民關系在本質上亦屬于家族血緣關系。因此，中國的古代政權在對農村進行管理和統治的時候，只要能完成農村社會管理的三項主要任務，一般就很少再對農村公共事務加以行政干涉，因而逐步形成了“自治為主、行政為輔”的農村社會管理模式。國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳①秦暉：《傳統中華帝國的鄉村基層控制：漢唐間的鄉村組織》，黃宗智主編：《中國鄉村研究》，北京：商務印書館，2003年，第1-2頁。，正是對傳統農業時代鄉村治理的根本特征的準確概括。經過長期的發展演化，逐漸形成了傳統農業時代“農本社會”下的鄉土治理結構。

（一）農業為基礎，立足農業的治理資源

在傳統社會，農業收獲比漁獵穩定可靠，受到人們的重視，也逐漸發展成為統治者賴以生存和國家賴以發展的基礎。因此，我國的封建社會是建立在自給自足的小農經濟基礎上，以“男耕女織”“重本抑末”為主要特征，堅持以農業生產為“本”，以工商活動為“末”的基本國策。在我國傳統社會，農村社會的管理體制經過井田制、鄉遂制、鄉里制，北宋時期開始實行“保甲制”、清朝時期實行“里甲”制度，②趙秀玲：《中國鄉里制度》，北京：社會科學文獻出版社，1998年，第5-10頁。但這些鄉村行政機構的根本目的是維護社會秩序并收取賦稅和賦役，里甲以家庭為主，以便于向農民征稅，保障財政供給。到了民國時期，南京臨時政府、北洋軍閥政府和國民黨政府先后開展不同形式的鄉村自治運動，試圖將鄉村基層治權納入國家管控中。③馬良燦：《中國鄉村社會治理的四次轉型》，《學習與探索》2014年第9期，第45-50頁。在此期間，鄉鎮機構雖有過幾次重大調整，但仍只是承擔著戶口調查和土地勘測等行政監控性質的職能，其最終目的是汲取并整合農業資源，所謂的地方自治到最后卻成為基層政府征稅、徭役和攤派的工具。在傳統社會，我國鄉村社會的財政資源是以農業為主，由此，基層治理立足于農業，以農業為治理資源。

（二）農民為主體，立足人口的行政區劃

在傳統農業時代，農村的基層組織與管理是以鄉、里、保、甲等地域性組織為載體，這些行政區劃以農民為主體，將農民作為行政區劃的劃分標準。即在一定地域空間內，當人口達到一定數量時，按其人口數量設置建制。農民為主體，立足人口的行政區劃，是我國傳統社會基層治理的基本特征之一。例如，隋、唐的“鄰保制”“鄉里制”，主要特征是“百戶為里，五里為鄉。四家為鄰，五鄰為?！?，鄉的規模為500戶以下；宋朝的“鄉里制”和“保甲制”，以“10家為保，50家為一大保，10大保為一都?！保幻髑鍟r期兼行“里甲制”“保甲制”，規定“十戶一牌，十牌一甲，十甲一?！?，而農業人口均是行政區劃的主要依據。又如，據湖北省黃石市保安鎮鎮志記載，保安鎮實行鄉鎮自治，并規定在超過100戶的農村地區設立鄉，而不滿100戶的則聯合臨近村落組建鄉；超過100戶以上的街區便設立鎮，而不滿100戶的則聯合臨近街區組建鎮。到了民國時期，國家權力向鄉村地區延伸，嘗試在鄉村地區建立一套行政體系，基層治理開始從帝國時代的村落自治向地方自治過渡。這段時期，國家雖然對基層治理有所加強，但是仍有很長一段時期繼續實行“保甲制”，其行政區劃仍是以農民為主體，把農村人口作為主要區劃標準。（見表1)

（三）家族為紐帶，立足家族的自治單元

從史料中，我們可以看到，傳統國家對鄉村的治理主要是憑借鄉里保甲等基層組織，這些組織在征收錢糧以及差役上功不可沒，然而在政治控制上卻顯得力不從心，國家政權面臨著對鄉村社會的控制與干預缺失的尷尬境地。鄉村公共事務的管理則主要依托于宗族祠堂、鄉規民約構成的公共事務自主治理機制。這些鄉規民約不僅為鄉村社會的穩定提供了規范，也是鄉村社會人們的行為準則。其中最常見的是老人制，一般規定男人60歲“破老”就成為“老人”，可以參與宗族議事并具備參與競選族長的資格，受到族人和村人的格外敬重，他們既是鄉村道德楷模，也是是非對錯、矛盾糾紛的協調者，儼然鄉村秩序的自然權威。然而，至20世紀初始，國家不斷深化并加強對鄉村的控制。④［美］杜贊奇：《文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社，1995年，第30-59頁。國家權力機構逐漸從縣下移到鄉村，國民政府在農村地區重新分區編鄉，村莊（或村莊聯合）成為國家基層行政單位的末端。由此，封閉的村落社會開始被打破，家族血緣組織的部分功能也被村莊取代，家族逐漸喪失了鄉村組織與管理的合法地位。這表明國家力圖通過設置地域性的基層行政組織取代傳統的家族對農村社會的管理，以此來弱化家族的地位與權力。①項繼權：《家族的變遷與村治的轉型——關于家族在我國鄉村治理中的作用的一項宏觀考察》，載徐勇編：《中國農村研究》(2001年卷），北京：中國社會科學出版社，2002年，第276-294頁。盡管如此，宗族在鄉村社會中的功能依然不能小覷，它是家族治理的延續和退變。

表1 傳統農業時代行政區劃沿革及其主要特征

（四）自治為特征，立足鄉紳的治理精英

在傳統帝國時代，以家庭作為最小構成單位而組成的村落體制網絡，有一套層級分明、運行暢順的組織結構，有以村莊為基礎劃分的地域范圍及在此基礎上形成的保甲制度，有一些積極活躍的社區精英作為社區領袖協助國家進行基層社會的治理。因此，“官政自治”中“官—紳—民”、“鄉紳治鄉”的鄉村治理結構是我國傳統社會基層治理的根本方式。鄉里主要由“亦官亦民”的鄉紳治理，他們充當鄉村領袖，調節鄰里糾紛，主持婚喪事宜等，第一要義在于協助地方政府征收苛捐雜稅。可以說，鄉紳階層的發展是縣一級地方政府能夠按時收足捐稅的組織保障。在維護社會秩序的三種力量中，政府憑借其法定權力資格主導封建政權運作，地方鄉紳以其社會權威參與到封建政權的運作中，紳士階層集教化禮儀、秩序維系、田賦稅收等多重功能于一身，成為地方權力事實上的代表。②許順富：《湖南紳士與晚清政治變遷》，長沙：湖南人民出版社，2004年，第31-42頁。民國后，國民政府試圖將國家政權延伸至鄉鎮一級，探尋與地方鄉紳自治的平衡與妥協，以突破傳統“鄉紳治鄉”的鄉村治理結構。1927年，國民政府開始實行鄉鎮自治。但由于國民政府一直處于戰爭狀態，地方自治形同虛設，并沒有實際上改變封建帝國時期立足鄉紳的“鄉紳鄉治”治理模式。

二、改革開放前：人民公社時期鄉村集體化治理

新中國成立后，中國共產黨和政府在農村實施綜合改革，涉及政治、經濟和社會改革的方方面面，包括建立鄉村基層政權，完成農村土地改革，大力推進農業合作化，等等。1958年后，農村地區普遍建立了“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制。以“黨政合一、政經合一、政社合一”為特征的人民公社體制集農村生產、生活、管理、教育于一體，所有社會成員均被納入到單位之中，黨和國家獲得了對社會成員及各種社會組織的高度支配和動員能力，一個高度集中的鄉村社會得以建立。

（一）戶籍為基礎的治理單元

戶籍制度是確認公民法定住址和身份親屬關系的一項基本制度，是國家行政管理的重要組成部分。1951年，公安部頒布了第一部戶籍法規《城市戶口管理暫行條例》，由此基本確立了國家城市戶籍制度。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》）規定：“中華人民共和國公民，都應當依照本條例的規定履行戶口登記”“戶口登記以戶為單位，同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主”，并規定鄉、鎮人民委員會和公安派出所為戶口登記機關。另外，《條例》將城鄉居民界定為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同的戶籍，并按照城市戶口和農村戶口對戶口條例分別作出了規定。《條例》的頒布，意味著我國正式開始對人口的自由遷徙和流動進行限制與管制。以戶籍為基礎的治理單元，是在新中國成立后到改革開放前基層治理在治理單元上的顯著特征。

（二）社隊為基礎的組織體系

1962年之后，調整后的人民公社體制最終確立了以公社、生產大隊、生產隊為單元的“三級所有、隊為基礎”的組織架構。人民公社作為國家政權組織的基層單位，一方面承擔著國家行政管理職能，另一方面承擔著社會生產管理職能。①徐國普：《轉型期鄉村權力結構的特征及其影響》，《社會主義研究》2007第2期，第64-67頁。其中，生產大隊作為唯一的合法村級組織，公社管理委員會對各生產隊的生產工作和行政工作進行領導與監督；生產隊作為組織生產、勞動和收益分配的基本單位，耕地、林地、牲畜、農業工具等資源歸生產隊集體所有，所有勞動力歸生產隊支配，生產隊獨立核算，自負盈虧——生產隊是此時農村地區最基本的生產、核算和產權單位。由此，確立了從國家到公社，再到生產大隊、生產隊的準科層制，農民的私人生活和公共生活被完全地置于國家的嚴格監控之下。②張良：《論鄉鎮治理體制的變遷與改革——基于國家政權建設的視角》，《新疆社會科學（漢文版）》2010年第1期，第6-8頁。人民公社實行組織軍事化、生產戰斗化、生活集體化，耕地、林地、牲畜、農業工具等由公社統一調撥，勞動量是不固定的，干活不記工分，吃飯不要錢糧。根據《農村人民公社工作條例》（草案）規定，以生產隊為基本核算單位，各項農活制訂定額，并下放部分土地給農民生產自救。

圖1 生產大隊組織架構及運行模式

（三）集中為特征的治理方式

在人民公社體制下，在集中經營、集體所有、集體經濟的基礎上，農村社會的基層組織和管理體制表現為黨政不分、政經不分和高度集中，鄉村社會的政權組織和經濟組織處于高度的重合狀態。隨著集體化和合作化的深入推進，互助組、合作社、初級社、高級社和人民公社一層一層地將農村和農民組織整合起來。黨和國家獲得了對鄉村社會及資源的高度控制和支配權，廣大農民幾乎喪失了政治生活的熱情與能力，甚至是缺失了參與公社領導人選舉以及公共事務管理決策的權利，其典型特征是集體勞動、集體分配和集體生活。由此，農村生產資料、農業生產方式已經完全集體化，農民的生產和生活也被嚴格組織起來，農民從個體農民轉變為集體社員，鄉村政權組織與集體經濟組織合一，農民個人的生活也依附集體，失去退出的自由，家庭這一傳統的微觀組織已經基本喪失了經濟功能?！凹w化”是人民公社最基本的特征，也是公社賴以存在的基礎，因此，這段時期亦被稱為“大集體時期”。然而，由于高度的集體化和公有化，農民群眾失去了生產經營的自主權，加之“一平二調”、平均主義、吃大鍋飯等，嚴重降低了農民群眾的生產積極性。

（四）封閉為基礎的城鄉分治

生產隊、生產大隊、公社均是以集體產權為邊界，其地域邊界、經濟活動邊界以及人員構成邊界幾乎完全重疊，并具有高度的封閉性和排他性。在計劃經濟條件下，人民公社及農民的生產、消費和分配等一切均受到計劃的嚴格約束，公社之間像一個個孤立、分散的細胞，農村基本處于封閉狀態，農民沒有擇業的自由，也沒有遷移的自由。與此同時，城鄉之間實行嚴格分離，加之立足于城市國有產權與農村集體產權建立的二元化戶籍制度及衍生出的城鄉二元的就業制度、福利保障制度、教育制度、城鄉醫療制度，等等，這些均從根本上限制了農民的自由流動，給農民進入城市改變身份以極大限制。①郭書田、劉純彬：《失衡的中國》，石家莊：河北人民出版社，1990年，第50-59頁。在這種局面下，農村勞動力雖然從農村向城市流動，但是沒有城市戶籍和市民身份的“農業轉移人口”，在向城鎮人口轉換的過程中長期游離于城市與農村之間，雖有“應然”的市民頭銜，卻無“實然”的市民權利，城鄉分治下的農業人口與非農人口在生活方式和生活質量上存在諸多的差異。人民公社時期的集大成縱然強化了國家政權對鄉村的垂直管理，卻肢解了社會的橫向關聯，難以將各個地方政府（公社）整合和融合起來，無法形成有效的合力。

三、改革至今：“鄉村分治”的村民自治

20世紀80年代之后，隨著體制改革的深入，鄉村基層內部的組織關系、權力關系、社會關系等也發生了深刻的變革。鄉村社會逐步形成了“鄉（鎮）村分治”的鄉村治理體系。這一治理體系不僅重構了農村的基層組織與管理系統，也試圖重新界定社會權力與國家權力、基層自治權力與基層行政權力的權力邊界。

（一）村社一體

在20世紀80年代后的改革中，中央明確要求各地同時設立村委會和農村經濟合作組織，實行“村社分設”。但在實踐中，大部分行政村并沒有另設村級合作經濟組織，主要表現在：一是部分農村社區的建立雖是以村委會為基礎，但農村社區與村委會在組織和治理結構上實行適度分離，通常是保留原有村委會，另單設社區委員會，本質是“兩個牌子”、“一班人馬”，原村委會和社區委員會協同開展農村經濟社會的治理②項繼權、王明為：《農村社區建設：發展態勢與階段特征》，《青海社會科學（社會科學版）》2015年第2期，第2-5頁。；二是有些地方集體的產權大都被村委會代行，缺乏獨立的法人資格和自主經營的權利，社會政治原則常常替代了經濟和市場原則，也常常受到村級選舉、社區沖突的影響，設立的農村合作經濟組織實屬虛設，導致村民自治組織與村集體經濟組織兩者關系長期處于混亂狀態；三是某些集體經濟發達的企業化村落、村辦企業或公司組織是村級合作經濟組織的具體形態。實際上，由于村辦企業和公司往往代行村委會的職責，村委會卻沒有實權?？梢钥吹?，大部分村委會與村集體和合作經濟組織的相互替代或是混同難辨，村民自治組織與村集體經濟組織實行“經社不分”，由此造成政經關系長期混亂及諸多的矛盾和問題。

（二）組織封閉

傳統農民往往比較看重落葉歸根，不愿意遷出故土，鄉土社會是生于斯、死于斯，安土重遷的社會。早在20世紀末，費孝通就指出直接依靠農業來謀生的人是粘著在土地上的。鄉土社會的生活范圍、經濟范圍有著地域的限制，生產與生活都受限于空間地域，與外界相對隔離，獨立的個體都保持著一個孤立的社交圈。③費孝通：《鄉土中國》，北京：北京大學出版社，1998年，第41-43頁。改革開放后所建立的村民自治組織及管理體制，是基于農村土地的產權屬性，農民依附于集體組織，村委會及村支部等村級組織亦是以村集體為載體而建構的。集體的土地邊界及產權邊界更是村民的生產邊界和生活邊界，具有強烈的組織排他性和社會封閉性。④李曉鵬：《雙重授權邏輯沖突中的鄉政村治——國家建構視角下村民自治的闡釋》，《求實》2015年第4期，第84-86頁。這不僅使外遷居民在遷入地難以落戶并融入，同時沒有參與村委會選舉及公共事務管理的權利和自由，還使村民自治組織本身及其發展處于一種閉塞的狀態。⑤項繼權：《從“社隊”到“社區”：我國農村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學刊》2007年第11期，第85頁。在這種狀態下，本地居民排斥并反對外來人員的加入和融入，外來人員難以共享集體經濟利益及相關福利，大量外來人員也無法參與當地的社區公共治理，導致鄉村組織的封閉與閉塞?？梢钥吹剑约w產權為根基的各項制度建構了一個封閉組織系統，城鄉之間有流動、難融入。①李增元、葛云霞：《集體產權與封閉鄉村社會結構：社會流動背泉下的農村社區治理——基于溫州的調查分析》，《甘肅行政學院學報》2014年第3期，第85頁。因此，人民公社和單位制雖然早已不復存在，其基本運行邏輯卻仍然發揮著重要作用。由此可見，改革開放后建立在村民自治基礎上的農村社區社會管理體制，雖然其形式已經發生了巨大的變化，但其實質是建立在單位制之上的行政控制邏輯卻仍然在持續運作，并與社會發展要求呈現出越來越顯著的摩擦與對撞。

（三）權力集中

《中華人民共和國村委會組織法》規定，鄉鎮是國家的農村基層政權，依法行政；村民委員會是群眾自治組織，依法自治。鄉（鎮）政府與村委會之間是“指導—協助”關系。②鄧斌、郭春甫、冉志：《鄉村關系、兩委關系及宗族派性關系探析——村級民主選舉的視角》，《探索》2006年第3期，第70頁。然而，村民自治及鄉村社會的自我組織與管理是在國家宏觀政治和行政體制下進行的，始終受制于宏觀國家體制和政策，實際上是一種“授權自治”，因而鄉鎮與村委會的這種傳幫帶關系在一開始就遭到鄉鎮干部的抵制、批評與否定。在鄉村基層干部看來，沒有行政上的縱向關系勢必會導致鄉鎮政權難以有效管控村落。現實中，諸如惠民政策大數據統計等材料都是由鄉鎮政府下發到各村委會，同時規定完成這些任務指標的時限，甚至將這些指標任務與工資待遇直接掛鉤。很顯然，村委會從一開始就不是一個純粹的社會組織，而是肩負著鄉村基層組織與管理、政治與行政的職能。加之，2006年取消農業稅后，村委會的財力受限，更多地依賴財政轉移支付維持日常運作。與此同時，政府對村民自治組織的控制也隨之強化，“村賬鄉管”日益普遍化、合法化，村民自治組織進一步喪失了經濟上的獨立自主權，逐漸演變為曾經的“村公所”。

（四）城鄉分治

圖2 村組制的組織結構

在村民自治實行之初，尚無力改變城鄉二元體制，而伴隨村民自治的不斷演進，城鄉基層之間的治理延續并進一步演化了這一體制，依舊是遵循城鄉人口及區域的異質性分而治之——在城市設立街道、居委會、城市社區，實行街居和城市社區體制；在鄉村設立村民小組、村委會或是農村社區，實行村民自治和農村社區體制。在村民自治體制下，縱然中央試圖通過不斷的改革破除城鄉二元制，放寬城鄉之間流動的限制，但城鄉二元制由來已久，“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍尚未發生實質改變，城鄉之間在戶籍、教育、醫療、衛生、社保等方面的差異越來越顯明。具體表現在：一是農村人口和城市人口分而治之，以人為對象在資源分配、公共服務、社會保障等方面實施城鄉分治；二是農村地區和城市地區分而治之，從規劃體制、建設管理體制、建設管理標準、財政管理體制上城鄉分治。近年來，隨著鄉村振興的不斷推進，鄉村基礎設施逐年加強，但受制于城鄉二元分割的治理體系，城鄉基層在醫療衛生、就業、社保等方面仍存在城鄉分離的現象，農村的基礎設施、硬軟件公共設施等與城市的差距在日益擴大。

四、實踐走向：城鄉融合治理

如果說農本社會的鄉村治理在中華帝國相對穩定地運行了近兩千年之久，那么，20世紀初這一體制受近代工業化、城鎮化的嚴重沖擊陷入了困境。廢除科舉制割斷了鄉紳入仕的前途，西學的興起也動搖了鄉紳的師統地位，鄉村治理精英出現斷裂和分裂。特別是隨著近代工商業的發展，新型城市及現代文明迅速擴張，越來越多的人開始拋棄農村。由此，不僅導致鄉村經濟社會的衰敗，也造成了鄉村政治衰敗，鄉村治理精英流失的同時，鄉紳也出現劣紳化趨向。鄉保之職易落入“游手好閑或能說會道之人”乃至土劣地痞之手，鄉村治理精英日益劣紳化。這大大降低了鄉村組織的合法性和權威，加劇了鄉村治理的專橫、混亂與衰敗。在國家工業化和現代化過程中，國家權力日益正式化、官僚化并不斷向鄉村滲透，國家基層政權不斷向縣以下的鄉村延伸，鄉村基層組織和治理精英被快速吸納至國家“官治”體系中，破壞了鄉村自治的組織基礎。

盡管不同的歷史時期鄉村治理體系特征各異，但在本質上都是基于農業、地域和鄉土建立起來的一種治理體系，具有鄉土性、地域性、封閉性、分散性和集權性等特點?；鶎又卫眢w系的構建與運行具有超經濟性特點，呈現出明顯的國家意志、權力控制和行政支配的特點。府際之間、部門之間、單位之間以及基層政府與公共社會之間的封閉、孤立以及分散，導致城市與農村、地方與單位之間缺乏有機的聯系，整個社會和管理儼然一個蜂窩結構，地方政府孤立化，基層治理碎片化。不同單位和不同的行政區域之間，人口、勞力、資金、資源、信息技術等市場要素難以自由流動。

然而，隨著新型城鎮化的發展和城鄉開放流動的加劇，農村經濟社會和人們的觀念發生了深刻的變革，傳統的以農村為主體的治理體系已經呈現出與新型城鎮化的發展不相適應的特點。特別是我們看到，隨著城鄉融合的推進發展，農民將不再是一種身份或等級，而將成為與市民平權的公民，城鄉之間公民自由流動，鄉村治理將面向全體鄉村居民和公民，鄉村治理也將打破“以農為本”的束縛，轉變為“以民為本”。

這些均迫使我們不斷對傳統的基層治理進行思考。不難看出，農村社會日益流動、開放、分化和多元化，農民日益獨立化、個體和多樣化，城鄉逐步走向平等、融合和一體化，農民的權利意識、民主意識、法制觀念日益增強，農民的公共需求和行動能力顯著提升，這一切都要求并推動我國鄉村基層治理體制、治理結構、治理功能及治理方式的重大變革，需要構建更加開放、包容、城鄉一體的鄉村治理體系。

如果說人民公社體制在20世紀80年代被廢除后，重構鄉鎮政權和村級組織體系、實行村民自治，是中國農村基層治理體系的結構性和歷史性變革的話，那么，2017年黨的十九大明確宣告中國特色社會主義建設進入新時代，堅持黨對一切工作的領導，堅持以人民為中心全面深化改革，不僅標志我國黨和國家事業發展以及整個國家治理體系建設進入一個新時代，鄉村治理體系建設也走進了一個新時代。堅持黨在鄉村治理中的領導也極大地拓展了鄉村治理的內容，推動鄉村治理方式的創新和鄉村治理結構的轉變，也意味著我國鄉村治理體系進入第四次轉變。

到目前為止，城鄉二元體制依然還沒有完全消解，這不僅造成城鄉社會經濟發展的差距，也是引發城鄉公共服務和公共管理體制中風險的重要因素。城鄉之間在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療、稅收等方面的二元制度在相當程度上仍然存在。這種城鄉分割和二元體制不僅成為阻礙我國經濟發展的一大障礙，也成為引起民心不安、激發基層不穩、造成社會不公、影響政治穩定的主要障礙。這也要求我們對現行的農村基層治理體系進行變革，以整合并融合社會全體居民。因此，當前不僅要進一步深化市場經濟體制改革，破除阻礙城鄉經濟資源自由流動的障礙，讓市場在資源配置上發揮基礎性的作用，也要進一步強化黨在鄉村治理中的功能發揮，改革城鄉公共服務體制，深化鄉村治理體制改革，以整合并融合社會全體居民，最終實現城鄉融合。

總之，隨著農村及整個國家的改革不斷深入，農村市場化、城鎮化和現代化的迅速發展，農村社會從單一、靜止和封閉向多元、流動和開放轉變，越來越多的農村“集體人”和“單位人”變成了“社會人”，越來越多的“農村人”變成或希望變成“新市民”，越來越多的鄉村社區涌來了“外地人”或“新居民”。傳統基于土地產權建立起來的村社不分、組織封閉和城鄉分割的村級組織、管理、服務、控制和整合機制不僅阻礙了農村人口和資源的流動和城鄉一體化，現行組織也正在或已經失去有效的容納和融合能力以及組織與管理能力，衍生出諸多的社會矛盾和沖突。這一切表明，在新的歷史背景下，重新將農村和農民組織起來，構建與農村開放流動、多元化和城鄉統籌相適應的城鄉融合治理體系，需要打破基層組織的封閉性，以城鎮為中心規劃基層治理單元，構建城鄉一體化的制度體系，促進社區和社會的整合與融合。