對實施全域土地綜合整治的思考

□ 舟山市國土資源局 賀涌源

土地整治，是指為增加有效耕地面積、提高耕地質量，對未利用或者未合理利用的土地進行整理、墾造和開發，包括農用地整理、建設用地墾造為農用地和宜耕后備土地資源開發等活動。多年來，土地整治在不斷的實踐探索中，其力度、深度、廣度均在不斷拓展，從農用地整理到土地開發整理再到土地整治，從農村建設用地復墾到城鄉建設用地增減掛鉤，土地整治實施的范疇、運用的手段、采用的方式、實現的目標不斷綜合，土地整治的內涵逐漸發展為土地綜合整治。土地綜合整治對促進土地資源合理利用、保障國家糧食安全、保持耕地總量動態平衡發揮了重要作用。當前，中國特色社會主義建設進入新時代，國家的一系列重大發展戰略如鄉村振興、生態文明建設、城鄉統籌發展等，都對土地資源管理工作提出了更高的要求。作為土地資源參與和保障國家經濟戰略發展的重要抓手，從新理念、新高度和新層面上重新認識土地綜合整治，進一步明確其職責、豐富其內涵，構建起土地綜合整治理論和實踐的新體系，對于更好地發揮土地部門之于國家經濟發展的作用，具有重大的意義。本文就土地綜合整治發展的新方向即全域土地綜合整治作一些初步的探討。

一、全域土地綜合整治的內涵

基于近年來開展的土地綜合整治實踐，通過總結經驗和概括提煉，筆者認為：全域土地綜合整治，是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃以及土地整治規劃確定的目標和用途，結合土地利用現狀綜合運用行政、經濟、法律、工程技術等手段，對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對農村人居環境進行統一治理修復，以提升耕地數量質量、優化空間開發格局、促進節約集約利用、改善生產生活條件、壯大農村集體經濟、美化生態環境建設為目標，從而提高土地資源對區域社會經濟生態可持續發展保障能力的一項系統工程。

二、實施全域土地綜合整治的現實需要

隨著農業農村發展提速，一二三產業融合發展有力推進，農村用地需求呈現趨勢化變化，體現在：一是用地類型多樣化、結構復雜化，出現了田園綜合體、農業示范園、鄉村特色小鎮等新型用地組織方式；二是用地需求規模大，鄉村旅游、健康養老、農事體驗，以及現代農業設施、配套設施和新農村建設等對用地的需求強勁；三是用地方式復合化、高效化，集農業生產、農村居住、觀光旅游、設施農業等功能于一體，農村土地的多重功能得以開發，追求更高的經濟社會效益成為驅動農村土地利用方式轉變的重要因素。面對新情況、新問題，國土資源部門因勢利導、分類施策，從規劃、計劃、產業用地政策、土地綜合整治等不同方面，積極探索創新農業農村發展用地保障方式。隨著鄉村振興戰略的全面實施，農業農村各項事業將全面發展，可以預見，未來一個時期，農業農村發展將對農村土地管理水平和用地保障能力提出更高的要求。挑戰與機遇并存，以實施全域土地綜合整治為平臺，提升土地綜合整治的集成性、系統性，保障農業農村發展用地需求，優化農村土地利用空間結構，助推鄉村振興戰略實施，是新時期農業農村發展對土地管理工作的現實需要。

三、實施全域土地綜合整治的基本原則

1. 生態優先、切實保護耕地

樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，始終將生態環境保護放在優先位置，統籌推進“山水林田湖草”整體保護、系統修復、綜合治理。堅持耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，提高糧食生產能力，夯實現代農業基礎。

2. 規劃引領、節約集約用地

以土地利用總體規劃及相關規劃為依據，加強多規融合，優化土地空間開發格局，因地制宜推進全域土地綜合整治，科學安排土地整治實施的步驟和時序，發揮規劃的引領和管控作用。提高土地資源配置效率，提升土地節約集約利用水平。

3. 守住底線、著力改革創新

堅守土地公有性質不改變，維護農村土地管理秩序，切實保護農民權益。結合農村土地制度改革試點，以問題和目標為導向，鼓勵大膽探索，解決鄉村建設發展用地制約，推進農村土地制度改革創新。

四、全域土地綜合整治實施內容

1. 開展農村土地利用現狀和需求調查

根據土地“二調”和年度土地利用變更調查成果，結合農村宅基地和農村土地承包經營權確權登記工作，先行選擇具備土地整治資源潛力的農村，開展農村宅基地、村莊公共設施和公益事業用地、二三產等經營性建設用地、廢棄礦山用地、耕地等農用地利用情況調查，摸清各類建設用地的具體規模，空間分布和利用情況，以及耕地等農用地數量、分布和承包流轉、種植經營、配套設施等情況，明確土地整治資源潛力、規模和分布。同時，分析現有土地規劃和利用存在的問題，了解村民對土地利用現狀及合理利用土地的想法建議，掌握農民建房、公益設施、產業發展以及現代農業設施等用地需求，客觀評價開展全域土地綜合整治的可行性。

2. 編制全域土地綜合整治規劃方案

在客觀評價開展全域土地綜合整治可行性的基礎上，以一個鄉鎮（街道）或同一鄉鎮（街道）的部分行政村為實施單元，以鄉級土地利用總體規劃為基礎，結合村莊建設布點規劃、產業規劃定位、環境功能區劃調整等相關規劃，以農業農村現代化、美麗鄉村建設和新型城鎮化建設為要求，按照“控制總量、優用增量、盤活存量、釋放流量、實現減量”的原則，開展村土地利用規劃編制工作，科學布局農村生產、生活、生態空間，以此作為實施全域土地綜合整治的規劃平臺。根據規劃編制全域土地綜合整治實施方案，在切實保護耕地特別是永久基本農田的前提下，明確高標準農田建設、宜耕土地開發、農用地整理、建設用地復墾、耕地提質改造、低效用地再開發、廢棄礦山綜合治理等各項整治重點內容和項目分區，合理安排各項整治內容的項目建設、時間進度、工程措施等。

3. 實施全域土地綜合整治工程

按照實施方案，統籌開展高標準農田建設、宜耕土地開發、農用地整理、建設用地復墾、耕地提質改造、低效用地再開發、廢棄礦山綜合治理等各項工程建設，協同開展環境綜合治理等工作，分期分批對農村農用地、建設用地和未利用地實施綜合整治。提高實施區域內田塊連片度和田面平整度，完善農田水利、田間道路、設施農業等農田工程配套，改善農田生態環境，對“山水林田湖草”進行整體保護、系統修復、綜合治理。加大農村廢棄、閑置和存量建設用地盤活利用，引導農村宅基地有償退出，各類建設用地主要通過盤活存量建設用地予以保障，并可充分運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，按照“先拆舊后建新”的原則，實施整治區域內拆舊區和建新區建設用地異地置換，優化各項用地空間布局。通過各項整治工程建設，逐步引導形成農田集中連片、建設用地集中集聚的空間形態和集約高效的土地利用格局。

五、實施全域土地綜合整治的政策保障

土地綜合整治經過多年的實踐探索，已經積累了較為豐富的經驗，并取得了突出的成效。而全域土地綜合整治目前還處于探索試點階段，尚缺乏成功的典型案例，在規劃指導、資金籌措、工作推進、項目審批、項目監管、項目驗收等方面還有待規范和完善，如何讓全域土地綜合整治融入新發展理念、適應經濟發展新常態、助推鄉村振興戰略實施等問題尚需進一步研究和探索。考慮到全域土地綜合整治工作的復雜性和持續性，宜應采取邊試點探索邊評估的方式，及時歸納總結經驗，逐步形成完整的全域土地綜合整治政策體系。為順利推進全域土地綜合整治實施，結合工作實際，筆者認為，應該在以下幾個方面給予支持保障以及進行相關政策的創新。

1. 加強組織領導和政策整合

建立由國土資源部門牽頭，發改、財政、農業、水利、林業、建設、環保、交通、旅游等部門參與的實施全域土地綜合整治工作協調推進機制，對工作進行組織、指導、協調，重大事項進行集體會商并報上級研究決策。以全域土地綜合整治工作為載體，統籌整合美麗鄉村建設、“坡地村鎮”建設用地試點、新農村融合用地、耕地保護補償、城鄉建設用地增減掛鉤、低效用地再開發等政策手段，發揮政策組合的整體效應。加強各類涉農資金整合，明確各類指標的補助獎勵標準，發揮資金的綜合效益。

2. 簡化審批事項、審批流程和審批材料

全域土地綜合整治實施的各類項目進行統一立項、同步實施和統一驗收入庫。允許村級土地利用規劃可以由全域土地綜合整治項目立項審批層級進行批準，并納入鄉級土地利用總體規劃實施。

3. 調整相關政策給予支持保障

對實施單元內，允許通過全域土地綜合整治對零星耕地、園地、林地和其他農用地進行空間置換和布局優化。在年度土地利用變更調查時，允許依據全域土地綜合整治項目批準文件以及空間置換和布局優化后的土地利用狀況進行地類變更，允許已經完成土地整治的區塊繼續實施高標準農田建設，產生的新增耕地、水田和產能指標可以用于耕地占補平衡。在優先滿足實施單元內農村建設需要的前提下，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標可以在省域范圍內有償調劑，調劑收益主要用于耕地和永久基本農田保護、美麗鄉村建設和村級集體經濟壯大。