信用聯合獎懲：對發達征信市場監管體系的借鑒

□陳樹元

2016年6月，我國發布了第一部信用聯合獎懲的規范性文件《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，此后信用聯合獎懲成為了政府推進社會信用體系、培育征信市場最有效的途徑。兩年來，盡管各地區政府積極出臺和落實了許多相應政策，但由于信用法律基礎薄弱、數據整合成本較高、市場監管體系尚在探索，信用聯合獎懲在實施過程中也隨之出現了一些問題與爭議。那么，如何找到相應的解決方案，使我國征信市場的監管體系更加成熟、完善？英國Z/Yen集團作為全球專業的金融中心評估智庫，曾從信息深入指數(0-6)和征信的人口覆蓋率（0-100%）兩個維度去全面評估過全球各國的信用基礎建設水平，信息深入指數達到最高值6、私營征信的人口覆蓋率在90%以上的國家包括美國、德國、英國和韓國。筆者通過剖析這些國家征信市場行業監管體系，歸納出完善我國信用聯合獎懲機制可以借鑒的經驗。

保護信息主體權利的立法原則

我國征信市場的發展歷史并不短，但成效有限的首要原因在于對個人信用信息的保護方面，一直未明確建立嚴格的法律法規監管體系。盡管《中華人民共和國民法通則》中包含保護個人隱私相關的條款，但由于不是適用征信行業的專業法律，對信息的使用和傳播行為約束力十分有限。比如當前國內消費者電話、交易、財產信息等嚴重缺乏有效保護措施。據騰訊公司《2018年上半年手機安全報告》顯示，2018年上半年共收到用戶舉報騷擾電話近1.43億次，已成為影響國民生活質量的嚴重社會問題之一。

在保護個人信用信息方面，這4個發達的征信市場均在發展初期就制定了相關的法律，并通過長期實踐不斷完善。美國的《公平信用報告法》是該國保護個人信用信息的第一個法律，于1970年制定、1971年實施。該法律規定，除當事人有權取得自身的信用調查報告和復本，其他合法使用消費者信用調查報告的機構或個人僅限于當事人的信用交易對方、應聘時的雇主方、承做保險的保險公司、關聯政府部門、法院及陪審團、受本人書面形式委托的個人代表或機構等幾類主體，否則即使取得當事人的同意，也屬違法行為。英國的有關法律主要有兩個，即1974年頒布的《消費信用法》和1998年頒布的《數據保護法》，前者體現了保護消費者的立法原則，充分維護消費者的知情權；后者嚴格規定了立法目的和監管機關、信息采集的渠道和目的、信息的使用范圍和用途、信息的準確性和質量要求等。韓國的《信用信息法》于1995年7月頒布后至今修訂了近20次，其中嚴格規定使用方查看、查詢個人信用報告必須事先獲得同意，并且其中只能用于交易的開戶與維持，不能用于市場營銷，當事人對不合理的查閱申請有知情權。

個人信用評價的質量監管

據不完全統計，截至2017年3月，我國僅在央行備案的征信機構就達134家，而從市場實際情況來看，在缺乏專業法律的有效約束下，任何通過交易行為直接或者間接獲得消費者個人信用信息的商業主體，自行開展個人信用評價并無障礙。大多數目前市場上的個人信用評價，例如銀行、P2P、電子商務公司等金融機構和商業公司對客戶的評價時，會嘗試線上線下的各種渠道全面采集評價對象的信息，而官方發布的公共信用記錄成為了其中最主要的部分，但是這類評價行為由于在準確性、透明性、公信力方面存在問題，所以備受市場爭議。而社會信用體系建設的迫切需求卻為各種不規范、不科學的個人信用評價行為提供了快速生長的空間，其應用范圍、覆蓋人群越來越廣。

類似問題近年在韓國的征信市場也出現了。韓國金融委員會2018年1月發表的《個人信用評價體系綜合改善方案》中提到靈活應用稅務、社保的逾期和滯納信息之類公共信用記錄，有助于評價缺乏金融信息（支付結算記錄、信用歷史）的個人消費者，但是目前此類信息大都為負面信息，大大降低了個人信用評價的準確性。所以，《方案》中建議一是繼續標準化、體系化以公共信用記錄為代表的各類非金融信息的錄入、核驗、使用的規則，盡可能減小市場的爭議；二是大量增加公共信用記錄中的正面信息，使之在應用范圍、覆蓋人口上與負面信息均衡，再將其用于評價缺乏金融信息的消費群體（青年、老年人群），提高評價的公平性。《方案》中還提出了關于提高評價透明度、準確性的監管措施。在評價的透明度方面，繼續加大公開評價指標體系的力度，并且將信用專業術語轉化為非專業人士容易理解的語言表述向消費者具體、詳細、清晰地說明影響個人信用評價結果的關鍵因素；在對準確性的監督方面，新增設外部獨立委員會，隸屬于韓國信用信息院（唯一的國有公共征信機構），對個人信用評價體系實施全面監督，具體職責包括評價模型質量、處理消費者投訴、論證并持續改進制度等。在結果反饋方面，《方案》中加強了信息主體（個人消費者）就個人信用評價的結果向金融機構、征信機構要求詳細說明、復議，甚至當信息錯誤時重新評價的權利。

目前國內最常見的商業化的社會信用體系是芝麻信用和騰訊信用。商業化的社會信用體系基于自愿原則，用戶可以自愿選擇加入。以國內人口覆蓋率最高的商業化個人信用評分的芝麻信用為例，評分每月更新一次，并根據五個因素來進行計算和加權：信用歷史、用戶行為（購買行為、捐贈行為等）、履約能力和穩定的個人資產、個人信息（提供可靠的個人信息）和人脈關系（社交網絡的質量）。但是，用戶并不了解用于創建分數的算法，因此無法分析和理解信用分的產生過程與依據，而且這類評價大多是基于移動支付服務進行日常交易的年輕一代數字群體。

我國目前對征信公司及金融機構在個人信用評價方面的質量監管規定尚不完善，也尚未形成穩定的約束與問責機制。如果對個人信用評價的質量缺乏有效監管，就會隨之引發消費者對評價透明性、公平性的質疑。市場中，許多一刀切式的評價模型忽略了個人信用風險的差異化，對于缺乏從業經歷和金融交易記錄的大學生、家庭主婦，以及缺乏社交網絡信息的老年人等群體的信用評價結果就有失公平性。許多機構對評價指標的公開與披露不夠充分，在采集個人信息過程中對采集對象的選擇權利也沒有得到充分體現。這類隨意的、不規范的評價行為，所引發的問題與存在的隱患，也會使得個人信用評價在消費者眼中的公信力、權威性大大降低。

個人信用修復的行業監管

近年，隨著聯合懲戒的行政力度加大，覆蓋人口與涉及領域也在快速擴大。守信得便利、失信受懲戒的觀念逐漸開始深入人心。失信個人在受到懲戒的同時，也引發了社會關于個人信用修復的爭論與分歧。首先，個人信用能不能修復；其次，怎樣的失信記錄可以修復；最后，個人信用如何修復。破解這三個關鍵問題，行業的監管體系無疑在其中起到決定性的作用。

從發達征信市場的經驗來看，規范化的信用修復機制，應當有完善的行業監管體系作為基礎。全球覆蓋人口最廣的美國FICO個人信用評分體系，在普及信用知識的官方讀本中詳細介紹了個人申請修復信用的12種方法。這12種信用修復方法基本圍繞著消費者的信用記錄、還款習慣、支付能力展開，流程完全透明、標準化。在此過程中，美國的《公平信用報告法》以及強有力的行業監管，維護了信用修復的公平性、權威性、科學性。《公平信用報告法》規定凡是未經過合理程序被錄入信用報告的信息，包括不準確的、信用局無法驗證的、過陳舊的信息，消費者都有權利申請刪除。這首先保證了消費者正當、合理的權利，且規定消費者的任何負面信用記錄，只有當該記錄被確認100%準確、且可驗證（能提供有效證據）時，才允許被列入信用報告。該法案還規定若消費者提出要求，征信機構必須完全披露驗證方法、驗證證據，這種法律安排就體現了修復權利上的公平。

同時，該法案對于經驗證真實、無誤的關鍵個人信用信息（如個人破產記錄、公共失信記錄等），嚴格地按照權威行業標準，僅允許在較長時間之后（個人破產記錄7年、公共失信記錄10年）才予以消除。因為此類關鍵信用信息，不僅反映了消費者個人的財務實力、償還意愿，甚至在一定程度上反映了個人品行、價值觀、支付習慣，對預測未來違約概率起著決定性作用。

綜上所述，公平的立法原則、嚴格的技術監督和權威的行業標準，是建立一個發達、成熟的征信市場的三個必要條件。這為完善我國信用聯合獎懲機制中提供了可以借鑒的監管經驗：一是應當進一步通過立法，嚴格保護消費者個人的信息安全，以及在信用評價行為中合法的知情權和申訴權；二是應當規范和統一評價行為的許可資質，可考慮由政府主管部門成立獨立的委員會，從公平性、準確性、透明度的角度出發，對任何個人信用評價行為實施嚴格的監管；三是必須在規范評價行為的基礎上，再考慮標準化個人信用修復機制，保證修復的公信力與權威性。近年政府持續有力地推行信用聯合獎懲機制的過程，實質上是發展和完善征信市場的重要階段。如果在這個階段，能夠客觀地評估市場反饋、積極地去發現問題、有效地改進現有的監管體系，那么日趨成熟的征信市場無疑將會在我國數字經濟時代發揮出核心作用。