中原經濟區受損環境生態修復法律制度初探

摘 要 中原地區自古以來都是我國農業生產發展的重要地區。然而改革開放后的快速城市化發展，對生態環境的過度利用以及其他一些不合理因素的存在，加快了中原地區生態環境的退化。該生態變化的出現，又對該區的整體經濟發展產生了一定的制約。當前為改善中原生態環境，提高地區綜合經濟發展，就需要我們采取對受損環境進行生態修復這樣一種途徑來實現。我們需要政府采取相應的措施來鼓勵、支持和引導將生態修復技術應用于生產活動，也需要通過相應的法律制度來進行調整和保障。因此，本文以河南省為例，通過對當前中原經濟區受損生態環境的分析，進而提出構建生態修復法律制度的必要性及制度完善的建議。

關鍵詞 中原 經濟區 受損環境 生態修復 法律制度

作者簡介：仲成，河南師范大學新聯學院公共教學部。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.303

中原經濟區，英文全稱是Central Plains Economic Region（縮寫CPER），位于我國中心地帶，是以河南省會鄭州為大都市核心區、周邊城市群為支持，覆蓋河南省以及周邊地區的經濟區域，也是我國主體功能區開發的重點區域之一。由于其交通發達，文化底蘊深厚，市場潛力也十分巨大，因此在全國的改革發展戰略布局中具有重要的地位。2011年下半年，中原經濟區的發展建設上升成為國家戰略之一，并于次年國務院正式批復了經濟區發展的綱領性文件——《中原經濟區規劃（2012-2020年）》。

根據規劃文件對中原經濟區的區域定位，經濟區“包括河南省全境，河北省邢臺市、邯鄲市，山西省長治市、晉城市、運城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，區域面積28.9萬平方公里” 。由此可以看出，河南省在中原經濟區處于核心地位。那么，河南省的生態環境對于整個中原經濟區也有著至關重要的影響。

一、當前河南受損環境生態修復概述

（一）省內生態環境現狀

隨著中原經濟區的建設發展，河南對于生態環境保護問題也十分重視。從河南省“十二五”環保規劃發布至今，重污染影響下的污染全年天數在逐年下降，空氣質量有所改善；污染水質得到有效控制，水環境質量逐年提高；污染物總量減排超額完成任務；省內綠化率及生物多樣性也都有所改善。這些都已經讓我們感受到生態環保力度加強所帶來的明顯成效。

然而，不可否認的是我省生態環境惡化的趨勢并沒有從根源得到有效控制，依然面臨著嚴峻的生態環境問題。在這一形勢下，當前生態環境狀況對我省未來經濟發展形成了阻礙，也影響了河南構建生態文明大省的步伐。

1.主要污染物排放量的居高不下導致生態環境污染依然嚴重。主要污染物排放仍在高于國內的平均水平，甚至在部分地區出現環境承載力接近上限的情況。這就導致該區域城市空氣質量嚴重超標，污染水質較多，土壤環境污染突出，重金屬及危險化學品環境風險上升等問題層出不窮。

2.山林湖泊的保護統籌缺失，導致生態系統退化。我省并未形成統一的生態安全戰略布局，因此生態脆弱國土面積在中度以上的占比仍然較高，同時生態破壞問題也基于過度開發自然資源而十分突出。隨著經濟發展引起人類活動范圍的擴展，省內自然生態空間占比下降，像濕地的面積都出現下降的趨勢，生物多樣性雖然有所改善，但依然沒有得到有效的保護。生態補償及修復力度依然亟待加強。

3.自然資源開采過度，導致資源管束日趨緊張。我省總人口量大，可分配人均資源及耕地面積少，礦產、能源開采利用程度較高，能源消費結構不均勻，導致資源枯竭問題突出。水資源方面也由于省內區域分布不均而出現供需矛盾加劇的問題。土地資源方面則在于生態用地減少使得無法高效集約利用。

（二）生態修復對河南受損生態環境的作用

生態修復，是指在生態學原理指導下，以生物修復為基礎，結合各種物理修復、化學修復以及工程技術措施，通過優化組合，使之達到最佳效果和最低耗費的一種綜合的修復污染環境的方法。 從河南省內環境現狀可以看到，河南生態修復的對象主要是土壤環境和水環境。為了進一步提升河南經濟發展的可持續性，減輕環境負荷，實現生態經濟發展，這就要求在合理規劃對土地資源和水資源分配利用的基礎上，還應當對已經受到破壞的生態環境采取生態修復這一措施并將其充分地運用在經濟發展的“產前規劃預防、產中實施控制、產后維護保護”的整個過程。

針對河南省受損生態環境的特點以及修復的目的，通過水土保持的生態修復以及礦區重金屬土壤污染和噴施農藥化肥土地污染的生物修復等方法，對造成生態環境破壞的生產方式進行改良，進而恢復生態系統結構及系統生產能力。以水土保持的生態修復為例，我們借助生態系統內在的自我修復機制，通過科學方法幫助和促進受損水土進行自我修復、自我調節和恢復，實現受損土壤的植被恢復和水土維系，自然生態系統的可持續發展。具體而言，水土保持生態修復的主要內容有：

1.維護地表基底穩定性，保持和恢復植被、土壤及土壤肥力。

2.增加種類組成和生物多樣性，實現生物群落的恢復，提高生產力和自我維持能力。

3.減少或控制環境污染，對造成河流、水庫及飲用水源污染的非點源污染源進行防治。

4.增加視覺和美學享受。生態修復是實現可持續發展的必要手段，生態修復與水土保持的有機結合是我國新時期生態建設的發展方向。

二、構建河南受損環境生態修復法律制度的必要性

生態環境也像生命體一樣，自身擁有一個強大的反饋系統。它在為人類生存發展提供正反饋的同時，為實現自身的系統平衡還需要負反饋來進行調整。隨著人類對生態系統的不合理利用，正負反饋的平衡性隨之也被打破?，F在采取生態修復技術手段的目的正是為了恢復生態正負反饋系統的平衡。在此過程中也需要注意的是，生態修復本身也是一把雙刃劍，它在為人類進行正反饋調節的同時，其本身所存在的負反饋效應同樣也會對我們產生影響。因此，通過法律對生態修復技術運用的調控便成為不可忽略的選擇。法律自身的穩定性特征和激勵作用，能夠促進和保證生態修復技術的合理運用，在及時恢復受損環境的同時，穩定正負反饋系統的平衡性，將生態修復過程中的不良影響降到最低，進而實現生態修復在實踐中的效益最大化。通過法律的強制作用，還能夠對濫用技術的越軌行為以及所造成的危害后果進行控制。endprint

從生態安全角度來看，改革開放后河南與世界各國的交流日益密切，在此過程中，影響區域生態穩定的因素隨之進入也難以避免。以外來物種入侵為例，截止2012年，河南省有報道已經確定的外來物種已經達到60種。像美國白蛾，它主要危害本土地區的果樹、行道樹和觀賞樹木。作為國際重要檢疫性的有害生物，2008年傳入河南省后就呈現出擴散趨勢，其繁殖能力相當強，極易暴發成災。而為了防控和治理美國白蛾的危害，河南已先后投入近700萬元的資金。為了恢復河南生態安全，并對受損環境進行科學合理地修復，構建生態修復法律制度的必要性也因此體現出來。

通過法律制度構建將生態修復技術加以確定并推廣實踐，可以實現生態修復過程的“有法可依、有法必依”，在行政機關的相關行政活動過程中，也能夠通過法律的約束，起到控權效果，避免生態修復過程中出現不合理的政府干預。各級政府也可以在生態修復法律的指導下，依照本區域自身生態環境特點及社會經濟情況對生態修復技術進行合理的細化，為生態修復的實施創造有利的政策和法制環境。

從國際環境法制發展來看生態修復立法，完善生態修復法律制度也勢在必行。國外對生態修復法制的研究較早，因此許多國家已經對其立法。上個世紀先后有多個國家頒行了有關生態修復的法律法規，對生態修復目的、法律責任、實施措施、資金來源等內容進行明確的規定。美國是全球最早進行生態修復立法的國家之一。它于上個世紀70年代開始先后頒布了《資源保護與恢復法》、《露天采礦控制和土地復原法》、《綜合環境反應補償與責任法》（又稱超級基金法）等多部法律，并推出“農地保護計劃”進行大規模的退耕還草、退耕植樹或休耕。這也使得美國成為走在全球生態修復立法的前列。俄羅斯、德國、保加利亞、老撾等國也都將生態修復以原則或法律義務的形式在其環境法律中加以規定。

三、河南省受損環境生態修復法律制度的構建

我國《環境保護法》第三十二條規定：“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度?！边@為河南省受損環境的生態修復提供了基礎法律支持。但我們也應當注意到，《環境保護法》只是進行了原則性的規定，對相關具體問題的實施和應用仍然是處于立法空白狀態。

筆者認為，我們反對“法律工具主義”這種思想的同時，也必須要認真思考法律的實效性問題，即當頒行一部法律后，它在現實社會的可操作性以及實施后所取得的成效。環境法作為學科交叉性很強的一部法律，在當前環境污染加劇導致污染治理難度加大和緊迫性的時刻，對它的實效性尤其需要重視。而當政府對污染環境進行干預和治理的同時，難以避免一些失誤的出現?！皹嫵蛇@些干預計劃基礎的標準缺少生態學方面的考慮，一般只注意近期效果。這些標準應當限制不利于環境的農業活動，鼓勵農民維護和改善他們的土壤、森林和水源?！?因此，為提升環境法律的實效性，應當將環境立法與環境科學、生態學的相關原理、規律進行聯系。通過這種方式更好地讓法律在社會控制過程中的發揮效用，改善生態環境。有學者就指出，在環境立法過程中應當堅持“尊重和體現生態規律的原則” 。在生態修復的立法過程中通過對生態學基本規律的重視和運用，可以引導我們從過度重視人類自身利益發展的“人類中心主義”向“生態整體主義”過渡，使我們逐步實現社會的可持續發展以及與自然生態的和諧。

從環境法調整人與自然環境和諧關系的角度出發，河南生態修復法律制度的構建應當著重從五個方面進行考慮：第一，堅持科學立法，目標和價值明確，綜合生態學基本規律考量。第二，細化生態修復措施的內容，加強法律可操作性，消除形式主義的弊端。第三，充分發揮公眾參與制度，強化公眾生態文明意識和環境倫理觀念，引導公眾對環境資源合理利用。第四，注重事前預防，逐步建立和完善生態修復規劃及其風險評估機制，事前對生態修復行為進行總體規劃，制定科學技術標準。第五，構建生態系統綜合管理體制，對生態系統服務功能的利用行為進行調整和控制。

誠然，構建河南生態修復法律制度，不能僅從環境保護法的視野進行考量，而應當在多法律部門的共同作用下構建起來。因此，我們還需要進行跨法律部門的綜合生態修復法律制度研究，最終建立起一套完善的生態修復法律制度體系，實現河南省的可持續性生態發展。

注釋：

國務院發展改革委員會.中原經濟區規劃（2012-2020）.2012.

周啟星、魏樹和、張倩茹.生態修復.北京：中國環境科學出版社.2006.8.

徐廣軍.水土保持生態修復的基本理論及技術方法.黑龍江水利科技.2006，34（6）.35-36.

世界環境與發展委員會.我們共同的未來.吉林：吉林人民出版社.1997.165.

金瑞林主編.環境法學（第三版）.北京：北京大學出版社.2013.58.endprint