律師管理體制的反思與重構(gòu)

摘 要 我國(guó)“兩結(jié)合”的律師管理體制在促進(jìn)律師行業(yè)發(fā)展的同時(shí)也存在著不足，如管理制度欠缺、司法行政職能單一、自治組織職能定位模糊等一些突出的問(wèn)題，如律師的社會(huì)地位偏低、律師執(zhí)業(yè)受到掣肘等，已經(jīng)影響到了“兩結(jié)合”模式的運(yùn)轉(zhuǎn)，我國(guó)律師管理體制需要改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞 律師管理 管理體制 行業(yè)發(fā)展

作者簡(jiǎn)介：李素玲，河南達(dá)成律師事務(wù)所，三級(jí)律師，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D926.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.317

一、律師管理體制的概況

（一）律師管理體制的概念

律師管理體制，即律師管理的體系和制度，包括律師執(zhí)業(yè)活動(dòng)中司法行政機(jī)關(guān)的組織和行政管理、律師行業(yè)協(xié)會(huì)的自治管理，以及律師事務(wù)所在運(yùn)營(yíng)當(dāng)中的內(nèi)部管理等，比如律師執(zhí)業(yè)考核制度和律師行業(yè)管理制度、律師事務(wù)所設(shè)立制度和律師責(zé)任制度等，都包含在律師管理體制所調(diào)整的具體內(nèi)容當(dāng)中。

（二）我國(guó)的律師管理體制

我國(guó)的律師管理體系自上而下設(shè)置為司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所、律師本身三個(gè)部分，在管理體制中各司其職：

1.“兩結(jié)合”是我國(guó)現(xiàn)行管理體制的模式，由司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)共同對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行管理。首先，司法行政機(jī)關(guān)宏觀管理律師行業(yè)，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督及指導(dǎo)，對(duì)律師行業(yè)當(dāng)中的不正當(dāng)行為進(jìn)行約束，指引律師行業(yè)往良性方向發(fā)展，為律師執(zhí)業(yè)提供一個(gè)良好的環(huán)境；其次，司法行政機(jī)關(guān)和律師行業(yè)協(xié)會(huì)把好律師資格入口關(guān)，本著寧缺勿濫的原則，不斷為律師行業(yè)輸入新鮮血液；再次，律師行業(yè)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)具體管理，保障律師的執(zhí)業(yè)權(quán)和其他合法權(quán)益，同時(shí)，制定律師行業(yè)內(nèi)部的獎(jiǎng)懲制度，規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為。

2.律師事務(wù)所在司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)的監(jiān)督和管理下設(shè)立，作為我國(guó)律師管理體制的有益補(bǔ)充，律師事務(wù)所在一定程度上規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，首先，律師事務(wù)所通過(guò)制定管理?xiàng)l例，約束律師的從業(yè)行為；其次，從基層造就和培養(yǎng)新晉律師，傳遞 “忠于職守，堅(jiān)持原則，不畏權(quán)勢(shì)，敢于排除非法干預(yù)，維護(hù)國(guó)家法制與社會(huì)正義 ”的職業(yè)道德，根據(jù)我國(guó)律師法規(guī)定，要取得律師執(zhí)業(yè)許可需在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿一年，在實(shí)習(xí)期間，律師事務(wù)所的培訓(xùn)對(duì)實(shí)習(xí)律師今后的執(zhí)業(yè)影響很大。

3.作為管理體制中被管理的對(duì)象，律師在法律規(guī)定和行業(yè)規(guī)范允許的范圍內(nèi)從事執(zhí)業(yè)活動(dòng)，受到雙重管理。

二、中外律師管理體制的發(fā)展軌跡及對(duì)比

（一）我國(guó)現(xiàn)代律師管理體制的變遷

我國(guó)現(xiàn)代的律師管理體制經(jīng)歷了一個(gè)重建、發(fā)展的過(guò)程，大致可分為三個(gè)階段：

第一階段：?jiǎn)我坏恼姓芾怼?979年，我國(guó)重新設(shè)立律師制度，律師管理工作由司法行政部門(mén)全面負(fù)責(zé)，當(dāng)時(shí)律師的管理體現(xiàn)出單一的行政特征；第二階段：由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，律師協(xié)會(huì)輔助管理。1986年，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)成立，雖然仍然由司法行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在律師協(xié)會(huì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，但司法行政機(jī)關(guān)已不是管理律的唯一主體；第三階段：“兩結(jié)合”階段。1993年《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》出臺(tái)，確立了我國(guó)律師管理體制由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政管理與律師協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)的“雙結(jié)合”管理模式。

（二）中外律師管理體制研究對(duì)比及啟示

1.中外律師管理體制研究的比較

我國(guó)關(guān)于律師管理體制的研究，還停留在以法學(xué)單一層面為主的研究方向上，在整體思路及把握上還有所欠缺，律師管理體制在內(nèi)容上缺乏系統(tǒng)化研究，所以，我國(guó)的律師管理會(huì)表現(xiàn)出單一行政管理的特性，在促進(jìn)律師行業(yè)整體發(fā)展的功能上還有許多不足。如，我們對(duì)律師管理體制認(rèn)識(shí)的片面化導(dǎo)致律師管理缺乏科學(xué)性，很多時(shí)候都是在照搬其他行業(yè)方面的行政管理體制，由于律師管理的特殊性，會(huì)導(dǎo)致在管理方向上出現(xiàn)偏差現(xiàn)象。

國(guó)外的律師管理體制形成較早，經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展，目前已形成了多角度交叉和多門(mén)學(xué)科共同研究的局勢(shì)，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究不僅在法學(xué)界中有諸多建樹(shù)，在管理學(xué)界也能時(shí)常看到關(guān)于律師管理體制方面的重要研究課題，不斷有相關(guān)地研究成果面世，通過(guò)多門(mén)學(xué)科交叉的研究方式，國(guó)外律師管理體制的理論進(jìn)展很快。

2.研究啟示

這種綜合多門(mén)學(xué)科多角度的研究方法值得我們借鑒，把律師管理體制與律師行業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來(lái)，通過(guò)多層面研究的辦法，分別從司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和律師本身在律師管理體制中的目標(biāo)和職能進(jìn)行分析，在“三位一體”的基礎(chǔ)上，完善律師管理體制理論。

三、我國(guó)律師管理體制的現(xiàn)狀及突出問(wèn)題

（一）我國(guó)律師管理體制的現(xiàn)狀

1.律師管理制度還有所欠缺

總體來(lái)看，我國(guó)的法律規(guī)范并不完善。首先，在我國(guó)律師管理制度方面的上位法數(shù)量稀少，僅有一部《律師法》，而且還與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的某些規(guī)定不一致；其次，下位法的數(shù)量略顯不足，司法部頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件及各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)制定的地方性律師管理文件尚不能完全應(yīng)對(duì)需要；再次，與法律相比，地方性規(guī)范文件在權(quán)威性和專業(yè)性方面明顯不足；最后，律師行業(yè)規(guī)范的執(zhí)行程度不一，各地顯得參差不齊。

2.司法行政機(jī)關(guān)的職能職責(zé)單一

根據(jù)我國(guó)《律師法》的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)職能包含以下內(nèi)容：

首先，有立法權(quán)，即制定律師管理的規(guī)范性文件；其次，有執(zhí)法權(quán)，履行《律師法》賦予的各項(xiàng)權(quán)利，如律師行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制執(zhí)行、律師事務(wù)所設(shè)立和注銷(xiāo)管理，以及行政處罰等；再次，對(duì)律師行業(yè)、律師事務(wù)所以及律師本身的監(jiān)督和指導(dǎo)等，這些職責(zé)多數(shù)是管理職能，缺少服務(wù)職能。

3.律師協(xié)會(huì)職能定位模糊，權(quán)力責(zé)任不對(duì)等

律師協(xié)會(huì)的管理主要在于維護(hù)律師權(quán)益、制定行業(yè)規(guī)范和執(zhí)業(yè)程序管理這三方面，其中，維護(hù)律師權(quán)益包括對(duì)外保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)及合法權(quán)益不受侵犯，對(duì)內(nèi)調(diào)解糾紛，化解律師間的沖突，由于律師協(xié)會(huì)的社會(huì)地位不高，沒(méi)有與其職責(zé)相當(dāng)?shù)臋?quán)利，在與有些部門(mén)或單位協(xié)調(diào)時(shí)往往顯得力度不夠。endprint

4.律師事務(wù)所沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用

律師事務(wù)所更像一個(gè)企業(yè)，其運(yùn)營(yíng)需要經(jīng)濟(jì)效益來(lái)支撐，所以，只要能夠創(chuàng)造足夠多的經(jīng)濟(jì)效益，律師事務(wù)所在對(duì)律師的管理上不會(huì)很?chē)?yán)格，加上我國(guó)律師事務(wù)所的組織形式一般采用的是合伙制，管理松散比較司空見(jiàn)慣。

（二）我國(guó)律師管理制度當(dāng)前比較突出的問(wèn)題

1.律師的社會(huì)地位普遍不高

律師地位偏低是一個(gè)普遍現(xiàn)象，普通大眾認(rèn)為律師為了錢(qián)故意制造矛盾，把律師稱為“訴棍”，曾有律師異地取證被打傷，圍觀者得知身份反而拍手稱快的事件 ；而在面對(duì)公權(quán)力機(jī)構(gòu)時(shí)，也有基層公務(wù)人員不顧下位法服從上位法、舊法服務(wù)新法的原則，堅(jiān)持只按上級(jí)通知處理，故意為律師執(zhí)業(yè)制造障礙。

2.我國(guó)當(dāng)前律師的數(shù)量與我國(guó)法治建設(shè)需求還有差距

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2017年初，我國(guó)律師行業(yè)從業(yè)人數(shù)突破了30萬(wàn)，但放到我國(guó)13億人口當(dāng)中，只是一朵小浪花，我國(guó)律師數(shù)量與總?cè)丝诘谋壤匀贿h(yuǎn)遠(yuǎn)低于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，造成我國(guó)執(zhí)業(yè)律師數(shù)量不足的原因有很多，如律師地位不高、 “二八定律”、“一九定律”下的經(jīng)濟(jì)危機(jī)等，雖然事出有因，但我國(guó)律師數(shù)量不足的“短板”問(wèn)題成了既定事實(shí)。

3.律師協(xié)會(huì)的發(fā)展前景暗淡

我國(guó)律師協(xié)會(huì)當(dāng)前的地位相當(dāng)尷尬，權(quán)責(zé)不對(duì)等是一方面，在經(jīng)濟(jì)上的依賴性則使其徹底陷入了難以自理的局面。根據(jù)《章程》規(guī)定，律師協(xié)會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于四個(gè)方面，即財(cái)政撥款、會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和其他合法收入，其中，會(huì)費(fèi)是其主要的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。律師協(xié)會(huì)由于缺少相應(yīng)的社會(huì)地位和權(quán)力，在協(xié)調(diào)外部糾紛時(shí)難以保障律師的合法權(quán)益，不能為律師爭(zhēng)回權(quán)益，律師又拿什么來(lái)交會(huì)費(fèi)呢？這樣就形成了一種惡性循環(huán)。

4.在律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障方面存在問(wèn)題

（1）司法行政管理重管理、輕服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)在律師管理中定位不明確，職能職責(zé)偏重于管理方面，在推進(jìn)律師行業(yè)的發(fā)展和對(duì)律師行業(yè)進(jìn)行整體規(guī)劃等服務(wù)職能上表現(xiàn)不佳。

（2）法行政機(jī)關(guān)的權(quán)限過(guò)大，律師協(xié)會(huì)的權(quán)限過(guò)小。司法行政機(jī)關(guān)擁有律師執(zhí)業(yè)證書(shū)的授予和撤銷(xiāo)權(quán)、律師事務(wù)所的設(shè)立和變更、年度審查的審批權(quán)以及對(duì)律師、律師事務(wù)所的行政處罰權(quán)等重要權(quán)力；反之，律師協(xié)會(huì)的權(quán)力集中在保障律師執(zhí)業(yè)、維護(hù)律師權(quán)益和協(xié)調(diào)外部糾紛及組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德培訓(xùn)等方面，與司法行政機(jī)關(guān)的權(quán)力相比，顯得過(guò)于渺茫，而且，律師協(xié)會(huì)行使職責(zé)會(huì)往往會(huì)受到司法行政機(jī)關(guān)的制肘。

四、我國(guó)律師管理體制改革的方向、趨勢(shì)以及建議

（一）我國(guó)律師管理體制改革的方向和趨勢(shì)

1.減少管理職能，加強(qiáng)服務(wù)職能

轉(zhuǎn)變行政職能是我國(guó)當(dāng)前政府行政部門(mén)改革的趨勢(shì)，司法行政機(jī)關(guān)要把工作重點(diǎn)放在把握大局，掌控發(fā)展方向上。

2.提升律師協(xié)會(huì)的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)地位，使其權(quán)、責(zé)對(duì)等

加強(qiáng)律師協(xié)會(huì)在執(zhí)業(yè)管理方面的權(quán)力，提升律師協(xié)會(huì)在管理體制當(dāng)中的作用，這是我國(guó)律師管理體制的發(fā)展趨勢(shì)，為使其有與職責(zé)相對(duì)等的權(quán)力和地位，必須保證律師協(xié)會(huì)的政治地位和經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。

（二）我國(guó)律師管理體制改革的建議及對(duì)策

1.律師管理規(guī)范化建設(shè)方面的建議

在制度缺失的情況下，組織對(duì)律師行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，會(huì)同有關(guān)部門(mén)共同起草、制定律師行業(yè)的規(guī)章、制度，同時(shí)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況，將制定行業(yè)規(guī)范的權(quán)力下放到律師協(xié)會(huì)。草案完成后向司法行政部門(mén)報(bào)備，通過(guò)審查之后再施行，使司法行政機(jī)關(guān)和律師協(xié)會(huì)在我國(guó)律師管理體制上達(dá)到最大程度的融合。

2.司法行政機(jī)關(guān)行政管理方面的建議

司法行政機(jī)關(guān)要發(fā)揮協(xié)調(diào)和橋梁作用，為律師協(xié)會(huì)提供有力的行政支撐，同時(shí)，適時(shí)將原有的管理職能當(dāng)中涉及到律師權(quán)利、業(yè)務(wù)、處罰等方面的職能過(guò)渡到律師協(xié)會(huì)當(dāng)中，由律師協(xié)會(huì)來(lái)執(zhí)行，同時(shí)司法行政機(jī)關(guān)還要加強(qiáng)協(xié)調(diào)職能，為律師協(xié)會(huì)傳遞最新的行業(yè)政策，并為律師協(xié)會(huì)與公權(quán)力機(jī)構(gòu)的接觸提供潤(rùn)滑作用。

3.律師行業(yè)自治管理方面的建議

我國(guó)律師協(xié)會(huì)是社會(huì)團(tuán)體法人，有國(guó)家、省級(jí)、設(shè)區(qū)的市三級(jí)，律師協(xié)會(huì)自成立至今已有30余年，為律師行業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，要擺脫目前的困境，可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。首先，律師協(xié)會(huì)要擴(kuò)充相應(yīng)地權(quán)限，只有在執(zhí)業(yè)方面不能受到司法行政機(jī)關(guān)的限制，才能杜絕司法腐敗問(wèn)題；其次，要有保障會(huì)員合法權(quán)益的能力，為律師維權(quán)充當(dāng)堅(jiān)強(qiáng)后盾；再次，在經(jīng)濟(jì)上保證獨(dú)立，保持執(zhí)業(yè)當(dāng)中的絕對(duì)中立地位不受其他因素影響，同時(shí)又能減少國(guó)家財(cái)政開(kāi)支；最后，關(guān)于行業(yè)自律，實(shí)行上管下的監(jiān)督原則，國(guó)家級(jí)則由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

4.加強(qiáng)律師事務(wù)所管理的對(duì)策

律師事務(wù)作為基層組織，必須要承擔(dān)起相應(yīng)的職責(zé)，不能因?yàn)橼吚湃尾还埽蓭焻f(xié)會(huì)要加強(qiáng)事務(wù)所在教育培訓(xùn)方面的監(jiān)督，對(duì)認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)的律所要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)放任自流不作為要進(jìn)行處罰。

5.加強(qiáng)律師自身方面的建設(shè)

律師是執(zhí)業(yè)活動(dòng)的實(shí)際履行者，社會(huì)評(píng)價(jià)反饋其具體作為，要改變律師地位低下的現(xiàn)狀，可以通過(guò)參與社會(huì)公益活動(dòng)，積極參政、議政等方式，讓社會(huì)了解律師行業(yè)，并適時(shí)發(fā)出律師群體的聲音，同時(shí)有了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)后，多為社會(huì)多做貢獻(xiàn)。

注釋：

律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律規(guī)范.

劉海明.律師遭毆眾人喝彩令人心寒.新明晚報(bào).2015.05.19.

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