城市基層治理中居民自治與社區共治的類型化分析

易臻真+文軍

關鍵詞： 城市社區；居民自治；社區共治；基層治理

摘 要： 基層治理是城市社會治理最具體也是最關鍵的環節之一。當前，我國城市基層治理大體上可以劃分為“居民自治”和“社區共治”兩個不同層面。根據這兩個不同層面的治理特征，運用類型化分析方法，可將城市基層治理分為無自治無共治型、有自治無共治型、無自治有共治型和有自治有共治型四種類型。這四種類型并無好壞之分，其發展也不是單向性的，因為居民自治與社區共治之間互為前提和保障，同時又相互制約。

中圖分類號： C916

文獻標志碼： A

文章編號： 1001 2435（2017）06 0741 09

Key words： urban community；residents' selfgovernance；community shared governance；grassroots governance

Abstract：

Nowadays， the community governance is playing a more and more important role in cities of China. Starting from the analysis of the concept of the residents' selfgovernance and community shared governance， this paper makes four classifications concerning the community governance： neither residents' selfgovernance nor community shared governance （Type Ⅰ）， residents' selfgovernance without community shared governance （Type Ⅱ）， community shared governance without residents' selfgovernance （Type Ⅲ） and residents' selfgovernance with community shared governance （Type Ⅳ）. They have their own characteristics， their advantages and disadvantages. There is no best， only the most suitable. The local government should choose the model according to local conditions. Through this pursuit of a balanced development process， the dynamic capacity of community forms and improve， thereby promoting the urban community selfrenewal. It emerged that the residents' selfgovernance and community shared governance complement each other， and also mutual restraint. Finally， the construction of the urban community governance system will promote the theory and policy research work. During this process， it may be more effective if we pay more attention to the high development of information technology.

城市是中國現代化建設的中心，而社區則是構成城市建設的基本單位。因此，關于城市多元治理體系的探討，我們必須深刻認識到城市治理的源頭和支點均在社區。伴隨著我國20世紀90年代以來的住房制度改革等一系列社會經濟變革，城市社區的利益關系、權利沖突和治理格局也發生著深刻的變化。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確把“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標。據此，在實現公共利益、集體利益與個人利益均衡發展的道路上，厘清多元治理體系中“居民自治”與“社區共治”的關系類型及其發展邏輯，將有助于城市社區基層治理工作的創新和完善，進而為完善我國社區治理體系夯實基礎。

一、 問題的提出：城市社區治理中的自治與共治

在我國，社區建設不僅是國家基層政權建設的過程，同時更是基層社會發育的進程。一方面隨著社區建設的不斷推進，來自于市場和民間社會的力量獲得了更大的體制空間，并初步形成了自身資源汲取、機制獲得與利益表達的方式方法；另一方面國家通過社區建設，使基層政權建設不斷加強，工作重心也隨之不斷下沉。由于這兩方面的持續雙向作用力，城市基層社區在最近幾年也悄然發生了一些變化，其中最典型的有以下兩點。一是作為一個滿足市民生活、居住需求的實體，社區的資源供給系統變得越來越復雜。各級政府、市場以及林林總總的社區自治組織都成為了社區社會資源的供給方；二是社區層面的公共事務越來越依賴一種由多個相關組織共同參與決策和執行的體系。多組織并存已然成為城市社區建設的新常態。這些變化都意味著政府曾經作為單一主體的集權管理模式正逐漸朝向一個多元參與的治理模式演進。

在這一從“單位制”到“社區制”的社會改革轉向中，針對城市基層社區的相關治理主體、治理機制以及治理行文的研究對于我們構建中國城市社區治理體系至關重要。“治理”（Governance）是各種公共的或私人的個體或機構管理其公共事務的諸多方式的總和，是一個持續的過程。通過治理，相互沖突或不同的利益會得以調和并進而促成聯合行動的產生。這其中既包括具有強制執行力度的正式制度，也包含各種個體和機構認同或認為符合其利益的非正式制度安排。endprint

全球治理委員會（Commission on Global Governance）在1995年發布的名為《天涯成比鄰》（Our Global Neighborhood）的研究報告《第一章：一個新世界》（Chapter One：A New World）中對“治理”一詞有詳盡的定義：“Governance is the sum of the many ways individuals and institutions， public and private， manage their common affairs. It is a continuing process through which conflicting or diverse interests may be accommodated and cooperative action may be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce compliance， as well as informal arrangements that people and institutions either have agreed to or perceive to be in their interest.”全文鏈接：http：//www.gdrc.org/ugov/globalneighbourhood/ 。

可見，治理是以協調為基礎的動態發展過程，既涉及公共部門，也與私人相關，而其重心并不是所謂的規章制度，而是持續的互動反饋。治理的本質在于建立在市場原則、公共利益和社會認同之上的協同合作。[1]46在治理的框架體系內，管理的機制主要依靠的不再是政府的權威，而是各合作網絡的力量集合，其權力向度是多元且相互作用的，不再是單一自上而下的。受到有效監督的政府、得到有效監管的市場以及逐漸成熟的社會之間的有機結合是應對復雜社會的最佳選擇。[2]

在治理主體多元并進、客體多樣化存在的發展過程中，城市基層治理中的首要任務就是解決社區活力與社區秩序的張力問題。當下我國大城市基層治理工作中，居民自治與社區共治的良性運行便是一劑良方。“居民自治”是指以社區公共議題和居民需求為出發點，居民通過民主協商的方式共同參與社區公共事務，借助居民會議、議事會等制度載體，依靠居民公約等形式完善社區治理體系，實現社區公益的行動、過程和結構。[3]15而“社區共治”則是指政府、社區組織及單位、其他非營利組織、居民自組織等多方合作形成合力，供給社區公共產品，優化社區秩序，推進社區持續發展的過程。

近年來，它們正受到學界越來越多的關注。“居民自治”是與社區發展緊密聯系在一起的。居民自治的目的在于構建地理意義上的社區共同體。其根本在于社區公共空間的塑造，其基本形態體現于居民對社區公共事務的參與。在中國城市中，“社區共治”是通過社區建設來發育公民社會的復雜過程，因為這個治理結構中的權力協調機制決定了社會性力量以何種方式、在多大程度上發揮作用。[4]也有學者嘗試用一種自上而下和自下而上相結合的視角，去洞悉不同利益群體在社區治理實踐層面上的行動策略，或者去分析國家和社會力量在社區建設過程中的微觀互動圖景。[5]隨著社區研究的不斷深入，人們開始注意到社區中不同組織間的權力關系，以及建立這種權力關系所基于的邏輯。[6]現如今，伴隨著城市基層治理的不斷創新實踐，社區共治下的城市社區早已不再完全依附于政府，其治理主體也已由單一向多元轉變。社區共治下的治理過程也由行政控制轉向共商、共議、共決的民主協商方式，不斷探尋公民權利與公共權力有機結合的新路徑。

在既有研究中，對于“居民自治”和“社區共治”的重要性以及合作的有益之處有諸多闡述。但在各地社區治理創新案例不斷涌現的當下，要想更好地理解城市社區中創新治理出現的多元模式，就需要對城市社區治理進行類型化分析，以期全面完整地呈現城市社區治理的全息圖景，并通過對比不同類型的社區治理模式之間的異同，來剖析其自身特征及動力機制。本文正是基于這一思考，從“居民自治”與“社區共治”兩個維度出發，嘗試通過對城市基層社會治理的類型分析，進而探尋我國城市基層治理的深層次意義及其體系構建。

二、自治與共治的四種關系類型

類型化（Typification）是我們日常生活中解釋事物的基本方式。亞歷山大（Jeffrey Alexander）認為，人們之所以常常采用類型化方式來解釋世界是“因為他們充分期望每個新的印象都將是他們已經發展起來的對世界所作的理解的一個類型。這種類型化方式不僅僅是在傳統的總體水平上起作用，即使當我們遭遇到某些新的和令人激動的事物時我們也期望這種新的特性和令人激動的特性是可以被理解的：它將被我們在已擁有的參考詞匯范圍之內所認識。我們無法將自己從分類系統中剝離出來”[7]312。可以說，類型分析是一種頗為有效的分析工具，它幫助我們將研究對象化繁為簡，便于我們更清晰且全面地觀察和認識事物的基本特征。

城市基層治理是以共同體的營造為中心的，而居民自治與社區共治在這一發展過程中也分別以各自不同的表現形態扮演著不同的角色。城市中社區共治一般是在街道層面的，涉及到的部分和行業較多。而居民自治一般則發生在居委會、業委會、樓組等更為微觀的層面。可以說，居民自治與社區共治是城市基層治理的兩大維度。因此，遵循類型化分析的原理，圍繞居民自治與社區共治這兩大要素，并以兩者的存在與否為出發點，城市中基層治理可以分為無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）四種類型。厘清這四種城市基層治理基本類型（表1）的各自特征及邏輯關系能幫助我們更好地認識和理解我國城市中實現社會善治的可能性及努力方向。

（一）類型Ⅰ：無自治無共治型endprint

自從德國社會學家滕尼斯（Ferdinand Tnnies）于1887年在《社區與社會》一書中提出兩者的差別以來，人們對于社區的共識也已經越發明晰。滕尼斯認為“社區”是通過血緣、地緣和宗教等建立起的有機人群組合，其基礎是建立在共同利益之上的“本質意志”。本質意志表現為意向、習慣、回憶，它與生命過程密不可分。不同于“社會”，“社區”體現著成員的共同意志，其形成更多是自發的，不是建立在強迫之上，而是建立在參與協作的關聯上。社區以古老的鄉村生活為代表，具有一種原始、天然的狀態，是人類共同生活持久和真實的形式。[8]5258、95、108因此，基于“本質意志”的城市基層治理，其核心內涵應是參與；居民作為主體，有效地介入到社區公共事務的決策、實施、監督以及共同利益的分享之中。首先，居民自治的形成是與社區屬性和社區稟賦緊密相關的，其內在基礎就在于社區中個體及群體間的交往密度。同時，居民自治的開展也是以社區內部的信任、結構和網絡等社會資本作為基礎的。據此，無論是主動有意的或是被動不得已的選擇，居民自治絕不會是一個生而既有的存在；其次，社區共治也不可能是與生俱來的，并且社區共治還需要一定程度的頂層設計來最終達成；最后，在城市不斷快速更新的當下，當一個居住區內居民流動性和異質性極大時，即使其中居民的公共意識已形成并足夠強大，其居民間的公共利益追求仍難以在同一時間和階段達成一致。在這種情況下，居民自治的形態就難以最終達成。如若此時，該區域內的基層行政力量缺失或是相關社會組織并未成形或是已經解體，那么，無自治無共治型的基層治理形態就會出現。

目前，這一類型的城市基層社區在歐洲尤其是北歐等高福利國家中并不少見，其社區內的公共服務主要依靠市場力量來提供，如房地產企業或是物業公司等等。有時候這一社區內的公共服務業依靠居民中熱心公共服務的個人及其社會資源來提供。此外，在我國城市中的一些新建設大規模封閉式小區中，由于并未全部交房入住，使得區域內居委會、業委會等組織都處于籌建狀態，往往導致無自治無共治型的基層治理形態出現。

（二）類型Ⅱ：有自治無共治型

當居民們的公共意識形成，進而公共利益達成時，他們就會形成有機團結，自行管理其內部事務，自愿且有效地參與到社區治理工作中。這種參與有兩個層面的內涵。一是在制度的生產過程中，居民充分獲知信息，并表達需求，使其意向訴求通過正式或非正式的方式反映在公共決策中；二是在一定的范圍內，充分實現居民的自主選擇和自我決策，并對相應的結果承擔決策責任。伴隨著社區內居民自治的形成和發展，居民們也將共享這一治理的收益。這里不僅有共同奮斗的實質成果，比如良好的社區環境及秩序，完善便捷的公共服務供給等等，同時更體現了個體作為社區一員的權利保障和權力參與。在居民自治存在的時候，社區共治無法形成或是已然消失的時候，有自治無共治型的基層治理模式出現。

有自治無共治型出現的原因大致有以下兩種：一是主動形成。以歐洲很多城市社區為例，國家與社會之間有著較為清晰的框架界限。因此，政府一般較少干預基層社會的發展。這就使得城市治理的重心往往集聚在鄰里層面（LocalityNeighborhood）[9]，決策權也被真正下放到了社會最基層，即鄰里層面。居民們更多地自主管理著自己的日常事務，在這一過程中，居民之間的合作伙伴關系（Partners）也得以強化；二是被動出現。在我國目前很多城市的基層治理工作中，當基層政府的整合資源能力較弱時，或是社區內公共資源不夠豐富時，社區共治就難以成形。但無論是主動還是被動，正是在這樣的基層治理現狀之下，以居民自治組織為治理主體，尤其是以社區內有意愿為公眾服務的群體組織為領袖的有居民自治、無社區共治的基層治理模式便得以形成并進而發展。在這一類型的治理中，地方基層政府的主要任務是在戰略決策上考慮社區各主體之間的利益包容和協調，真正地達到強化居民自主參與的目的。居民自治組織設計其自身參與決策的程序和制度，居民自治更得以發展壯大。

（三）類型Ⅲ：無自治有共治型

當一個區域內的居民公共意識及意愿因主觀或客觀原因還未形成或已然消散后，其基層治理的重擔往往就會落在基層政府的肩上。在這一時刻，基層政府協調整合轄區內的各種社會資源來為社區提供公共服務，并促進其進一步發展。我們可以將這一形態下的基層治理稱之為無自治有共治類型。在這一形態中，基層政府主導并制定著社區內的基本制度框架，規定各方的參與程度、參與方式和秩序等，并不斷拓展更多的社會資源參與其中，其最終目標是謀求轄區內的各項福利及發展共建。縱觀目前我國各大城市中的基層治理現狀，此種類型并不少見。我國大城市中，尤其是市中心區域的不少居民區大多是建設于20世紀80、90年代的公房，由于長期以來，這類小區中往往是原單位或當地基層政府包辦了大量社區公共事務的服務和管理工作，致使社區內居民們的自治意識及能力較弱，同時相比較之下也更缺乏公共參與精神。[10]

目前，這類小區中各種改造工程是基層政府最頭疼的項目。居民們的訴求往往南轅北轍，轄區內的各單位利益也難以達成一致，最終往往導致很多利民工程不得不擱淺。在這一情況下，上海各市區的不少街道辦事處有了順應實情的創新之舉。例如，市區不少街道都已采取了居委會或基層黨組織牽頭搭建社區共治平臺的方法。在這一議事平臺上，先通過協調轄區內各社會資源及各主體的公共利益來形成一個“大方向”，再耐心針對一個個“怎么辦”的問題尋求終極解決方案，從而真正實現社區共治的景象。在實務操作中，我們發現，在這類無自治有共治的基層治理模式的發展過程中，完備詳盡的規章制度是至關重要的，它為這一類型的基層治理工作的開展保駕護航。此外，它的切實落實及反饋完善在促進社區共治建設發展的同時，還可能激發居民公共意識的（再）形成，進而帶動居民自治的（再）出現。

（四）類型Ⅳ：有自治有共治型

“居民自治”與“社區共治”的共生共建是目前我國各大城市基層治理的主要追求目標。在這種既有自治又有共治的基層治理模式之下，公共部門、私人部門、志愿者組織以及各社會組織之間的平等協作形成了一股合力，維持著社區秩序并提供公共服務。居民自治帶動了個體有效參與到社區公共事務的發展，不僅實現了居民對其內部事務的自主管理，也由此形成了社區層面各具特色的治理方式。社區共治在基層政府的積極主導下，促進轄區內各類社會資源的重組，以期最大限度地為社區提供公共服務。endprint

在這一類型的基層治理中，居民自治與社區共治分別處理基層治理工作的不同層面，它們所針對和所關注的也是不同層面的主體活動。如若能良性運行并協調發展，定將能促進社區建設和繁榮。作為生活在其中的居民，對其自身的需求和問題有最直觀和明晰的感受。因此在基層治理中，對于內部事務的管理和公共服務的提供，居民最具發言權。與此同時，實現社區共治也離不開居民的自主能動性。上海市市區不少基層政府近年來已朝“問需于民”轉向，不斷開發自主創新的方式，依托聽證會、協調會、評議會，把小區居民普遍關心、利益有分歧的問題轉變為小區治理議題，從而有序引導居民全程參與到社區公共事務中。通過協商和對話，找到多方利益的最大公約數，徹底解決基層社區的難題。從一些成功案例中，我們可以看到社區共治成為了規范居民自治的框架，為其長效機制的有效運行和健康發展提供必要的保障。這種“居民自治”與“社區共治”間的互動，也使它們成為了當代城市基層治理中的兩大基本要素，形成了密不可分的共生關系。這種基層治理以社會資源為依托，尋求多元主體參與到社區治理中，從自治與共治互動融合的意義上重塑社區。此外，在此種有自治有共治型的模式中，領導者的地位應是能者居之，基層政府絕不會是理所當然的領導者。但是，基層政府應有責任倡導并推進有序的合作方針，它有義務保證來自社區內的各種聲音都得以重視，盡可能給居民及其他組織或主體提供自主參與的渠道。

三、 四種基層治理類型的關聯與發展

當前的城市社區及社區生活都發生著巨大的變化。這其中也帶來不少諸如基層政府與居民需求脫節、居民與物業關系緊張、相關社會組織發育不完善等困境問題。當大家都致力于激發社區活力，探索多元治理主體良性互動的運行機制之時，縱觀無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）這四種城市基層治理類型，它們之間的關系是怎樣的？其發展演變路徑是否有規律可循呢？

（一）沒有最好，只有最適合

通過對以上四種類型的城市基層治理進行比較分析，可以看到它們各具優缺點。首先，有自治有共治型（類型Ⅳ）是目前我國各大城市基層政府所大力推崇和積極探索的方向。這一模式的優點毋庸置疑，多元主體參與其中，社會資源能充分調動，在一定程度上能達成社區自行完善并良性運行發展的可能性。但是，正是因為這一模式中涉及的主體眾多，使其主體間溝通協商成本增加，且各主體之間的關系復雜，并不能做到相對獨立，因此其主體間的平等性難以真正達成。最終導致在實務操作過程中，這一模式可能會出現事與愿違的狀況。其次，有自治無共治型（類型Ⅱ）和無自治有共治型（類型Ⅲ）中，前者居民的自主能動性得以充分調動和體現，社區的公共空間得以真正形成，社區活力更得以進一步激發。后者往往更依賴于基層政府的主導，其制度優勢非常明顯，權威性強且行政效率也高。在這種情形下，資源的動員能力強，往往能夠在短期內迅速改善社區治理狀況并提供相應的公共服務。[11]但這兩種模式的基層治理中存在一個共性的不足之處，即這兩種模式的發展往往依賴于領袖魅力。有自治無共治型（類型Ⅱ）依靠有公共理念的社區居民個體或群體領袖來倡導，無自治有共治型（類型Ⅲ）依靠優秀的基層干部及團隊來推動，從而使得這兩種模式在其發展過程中容易缺乏長效機制，其可持續發展狀態堪憂。此外，兩者相比較，有自治無共治型（類型Ⅱ）因缺少外部資源支持，往往在實際操作中困難重重。而無自治有共治型（類型Ⅲ）往往因為居民自主能動性不足，相應參與度不高，使得社區內部活力缺乏。最后，在無自治無共治型（類型Ⅰ）的社區中，在這一看似“無為而治”的狀態之下，我們也必須認識到公共服務具有其公共物品屬性，即“非競爭性”和“非排他性”。當公共利益與個體利益出現矛盾時，市場機制就會在公共物品的生產和供應中失效。因此在這一模式中，社區的資源整合能力會較弱，同時它也難以面對和克服市場失靈的問題。

在城市基層社區治理的實踐中，由于不同城市的社區發展狀況差異較大，社區內部的社會階層分化、空間分化也較大，因此無論是主動選擇還是內生自發，這四種治理類型中總有一種是契合當地當下基層社區發展現狀的。正如表2所示，四種模式各具特色，也各有優缺點。因此，在城市社區基層治理的研究中，在各基層部門的實務中，我們應更多思考并嘗試最符合基層社區自身發展的治理模式。如何因地制宜、揚長避短來真正實現現代社會社區治理的創新是值得我們進一步思考的問題。

（二）動態發展，激發社區自我更新能力

這四種類型既然并無優劣好壞之分，那么它們之間是否有初級形態、高級階段之分呢？筆者以為答案是否定的。城市社區的發展與其經濟、文化以及政治形態密不可分，其所需的治理模式應與其現狀相適應。在現實社會中，一個經濟發達、文化多元的社區可能因其成員的居住環境或個人性格等等，導致其基層治理層面在某一時期并不需要或不再需要“居民自治”或是“社區共治”。因此，城市基層治理的發展過程必然是動態的，通過自身主體間不斷地調整以達到一個暫時的平衡狀態。在這一過程中，無自治無共治型（類型Ⅰ）可以向有自治無共治型（類型Ⅱ）或無自治有共治型（類型Ⅲ）發展，也可能直接演變成有自治有共治型（類型Ⅳ）；同時，有自治有共治型（類型Ⅳ）也可以分別向類型Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ轉變；類型Ⅱ和Ⅲ在互相轉換的更迭過程中，也有向類型Ⅰ和Ⅳ直接演變的可能（圖1）。

動態能力（Dynamic Capability）[12]概念自提出以來，西方學界對其產生了廣泛的關注和興

趣。“動態能力”是指企業通過掃描環境發現機

會，并據此整合、構建和重組內外部資源以修正運營操作能力從而適應動態復雜快速變化環境的能力。[1315]不少學者從理論和實踐層面均提出了動態能力可以幫助企業建立雙元型組織（Ambidextrous Organization）結構，使組織自身能夠不斷地通過變革手段來提升現有能力去參與市場競爭，或者通過創造性的手段提高其再造能力使其在新的市場中競爭，并不斷地整合和重構組織資源進而與瞬息萬變的環境相匹配。[1618]此外，既有研究顯示企業動態能力與利用式創新與探索式創新具有顯著的正向影響關系，且利用式創新和探索式創新的平衡效應在一定程度上能增強企業的長期競爭優勢，二者平衡匹配才能產生協同效應。[19]當我們從動態發展的視角來看待我們的城市基層社區時，就會發現具有動態能力的社區能夠在類型Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ中自由轉換，其自我更新能力不斷增強。發展城市社區的“動態能力”，其最終目標是通過一系列創新性的變革來產生新的社會資源，通過資源的充分運營讓組織內部資源重新整合，繼而良性運行及發展。在本質上，這是城市社區的適應機制的構建，確保其能在不同時期適應動態變化的復雜環境。endprint

（三）雙向互動，兩者間相互影響

如前文所述，無論是“居民自治”還是“社區共治”，其自身的發展都不會是單向的從無到有或從有到無的過程，而應是即可以從無到有又可從有到無的雙向發展格局。這也就形成了圖1中所表達的四種城市基層社區治理類型之間的相互轉換關系。在這一基礎上，剖析“居民自治”和“社區共治”之間的關系就顯得更為清晰明了。

在城市社區中，多元文化聚集、多元主體共生、“居民自治”和“社區共治”是互為前提、互為條件的兩個方面。其一，在城市社區的發展進程中，居民自治曾經可能是自發的或不得已的選擇，但經過不斷的磨合與完善，加之居民自身自主意識的不斷提升，基層社區中的居民自治逐漸就成為了主動有意的選擇。而如果同一時期，社區共治也已形成，那么此時的居民自治將既不是“無軌電車”，也不會是“廂式拖車”。其二，居民自治的真正形成將非常有益于社區共治的發展，而社區共治的構建完善也能促進并保障居民自治的可持續性發展。因此，在居民自治的基礎上發展社區共治，或在社區共治的平臺上推進居民自治的發展，都是可行的。這是兩條不同的發展路徑，即是說居民自治與社區共治之間雙向互動發展。

“居民自治”與“社區共治”互為前提和保障的關系也意味著兩者之間會相互制約，進而影響對方的發展。例如，在上海市中心某小區內，因其居民自治組織發展較為強勢，小區內各項公共事務的管理井井有條。小區內特有的自然資源以及其他社會資源都得以充分調動，曾經頗為影響居民生活起居的一棵菩提樹在居民的共同努力下現已成為居民自治組織重要的經濟來源（制作菩提子手串、菩提皂等）。盡管自治組織成立之初是因為基層政府公共服務提供的缺失，但目前基層政府想要介入該小區的治理工作時卻發現已無好的切入點。但我們也應認識到缺乏引導的社區活力釋放，很有可能會導致深層次的社區秩序紊亂問題。這也是類型Ⅱ和Ⅲ形成后在各自發展的路徑中有向無自治無共治（類型Ⅰ）轉變的可能性所在。

四、 總結與討論：基層治理體系的構建

基層工作是對國家意志的詮釋，其內容及方式的正確與否都與個體的國家認同情況息息相關。從這一角度出發，對基層工作多重視都不為過。現階段，我國城市社區的基層治理工作主要聚焦在兩個核心問題，即社區公共服務的供給和社區公共參與的提升。不論是建立居民議事會、社會監督機制、社區公益基金會，還是創建社區互助會、社區居民議事委員會，本質上都是在政府與社區民眾之間建立一個交流和互動的協商平臺，從而改進社區治理方式，解決當前社區治理過程中存在的實際問題。

在對無自治無共治型（類型Ⅰ）、有自治無共治型（類型Ⅱ）、無自治有共治型（類型Ⅲ）和有自治有共治型（類型Ⅳ）這四種城市基層治理類型進行分析之后，探尋基層治理中制度的生產機制，進而構建城市社區基層治理體系將對我們的理論和實踐工作產生積極的影響。在這一系統內，建立基于公共利益的協商對話機制以更好地服務公眾，增加公共物品供給是當務之急。

哈貝馬斯強調，公共領域是一個由私人集合而成的公眾領域；但個體隨即就要求這一受上層控制的公共領域反對公共權力機關本身，以便就基本已經屬于私人，但仍然具有公共性質的商品交換和社會勞動領域中的一般交換規則等問題同公共權力機關展開自由討論，討論的話題也將逐漸延伸。[20]43人們在社區公共空間中尋找與社區發展、自我生活相關的共性問題，在保有個體差異性的基礎上促使共性的問題被所有人接納，社區內的公共空間主要用來服務居民，為居民提供一個休閑場所，促使居民聚集并積極參與社區事務。因此，城市社區公共空間既是一個擁有地域范圍的物理空間，又是一種制度與文化的廣義空間。人們在這個場域內從事各項公共活動，并產生各種社會網絡關系。正如布迪厄所說，一個場域可以被定義為在各種位置之間存在的客觀關系的一個網絡。[21]72

目前城市社區治理中的三大主體分別為基層政府或其代表組織，提供公共服務的物業公司和代表居民利益的業主委員會等。而一般情況下，在側重思想工作的居委會、側重技術工作的物業以及側重獨立自治的業主委員會中，其中往往能真正發揮主體作用的只有物業或是部分居委會。這就會導致某些主體承擔了過多的其它主體的職責，使得主體之間的職責不清、界線不明，甚至會擠壓居民自治的責任空間。此外，在基層政府的轄區劃分中，尤其是在不少老城區中，因沒有大規模的住宅區域，往往容易出現一個基層政府同時負責分散的多個小區的現象。這些小區雖地處同一轄區，卻往往因住房類型不同導致內部差異性顯著。這種情況下基層政府相關職能部門之間形成工作合力就較難，常常缺乏統籌協調和監督管理機制。據此，三大主體之間就更需要一個中介來搭建相應的協商治理平臺（圖2）。

基層治理的過程是利益攸關的不同主體間平等協商與對話的過程，在滿足各自需要的基礎上達成某種共識和共同行動規則。[22]正如圖2所示，在城市基層治理體系中，協商平臺作為中介，在三個主體間的互動中具有雙向作用力。同時，這一協商治理平臺的搭建既可以是居民自治的產物，也可以是社區共治的結果。這是城市社會公共性構建的基本機制。無論是居民自治還是社區共治的有效運行，首要任務就是形成基層公共性的穩定生產。城市基層治理的本質也是在社區中構建公共性與個體性的共生關系。如哈貝馬斯所言，人們生存的欲望和生活必需品的獲得發生在私人領域，而公共領域則為個性提供了廣闊的表達空間。[20]173協商平臺在城市基層治理工作中構建了居民自治與社區共治之間的制度性連接，因其以社區居民的實際需求為導向，故能較好地完善利益表達機制，暢通民情溝通渠道，并進而為政府和社區的公共決策提供合理依據。在此基礎上，結合社區特有文化積極開展社區特色活動，拓展社區居民交往渠道范圍，營造溫馨社區大家庭氛圍，通過多種參與渠道引導居民主動關心和參與社區公共事務，通過公共議題參與找到利益共同點，通過互助協作培育社區溫情，增強社區信任，努力打造社區熟人、社區情感、社區的自治共同體，形成穩固的社區認同感和歸屬感。endprint

面對瞬息萬變的社情民意，社會治理需要與時俱進，著力理念和方式創新。如今，高科技、大數據、互聯網賦予了城市治理更多智力支持。“智慧治理”的科技創新可以把需求者和解決問題的部門機構整合對接起來，把精細化、標準化、常態化理念貫穿于治理全過程。例如近年來各大城市推行的“網格化”的綜合管理模式，一個個網格如同一個個細胞，感知社會最細微的變化。發現、分析、解決、核實反饋問題，環環相扣，構成無縫對接的網絡，解決政府監管部門“看不全、看不到”的弊端，使基層社會的人口、治安、就業、環境等數據庫體系不斷擴充，讓社會治理更快捷、更準確。上海市十多年來的城市網格化管理工作已經取得了豐碩的成果。在不斷強調城市管理機構的“服務”和“效率”意識的同時，充分強調并實現了資源的整合與協調性。城市中所有的“網”與“格”，通過計算機信息技術聯網于一體，既能快捷、方便地了解本市的資源配置狀況，也能夠提高服務的水平和效率，使得城市管理與服務更加科學化、人性化和高效化。

在未來城市社區的治理工作中，我們應意識到變化的加速和組織生活的日益復雜化，它們會不斷打亂我們所熟悉的社會秩序，我們以往的想象和經驗已經不能完全應對眼前的現實。“任何孕育著社會深刻突變的危機，都必然要重新碰到一切集體生活中所具有的基本問題：權力問題。”[23]18我們生活于其中的社會正在快速轉型，社會的形態正發生著根本性的轉變，社會本身已經不能清晰地辨認出真正支配它的各種力量，可能也無法清楚地判斷哪一種方案對于它來說是最及時、最貼切的。無論是居民自治還是社區共治，在城市基層社會治理體系中，它們都是不同主體間的互動結果，它們的目標都是促進基層社區的和諧發展，提升民眾的滿意度。因為就社會本身而言，城市治理的基礎、核心與實質，就是以社區為單位、組織和平臺的基層自我有效管理，是一種基于“社區為本”的服務理念創新的社會實踐。[24]因此，在城市基層社區不斷動態發展的過程中，除了給予物質資源的充分支持外，更應為其輸入智力支撐，使其與時俱進，因地制宜，因事施策，久久為功，在探索中不斷反思和發展。

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責任編輯：汪效駟endprint