論刑事監(jiān)督立案困境應(yīng)對(duì)

孫慧蓮

摘 要：刑事監(jiān)督立案是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要體現(xiàn)，如何破除監(jiān)督立案難的問(wèn)題，需要制定監(jiān)督立案業(yè)務(wù)考評(píng)制度，聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)察委推動(dòng)監(jiān)督立案落實(shí)，明確立案監(jiān)督案件調(diào)查權(quán)的法律地位，從根本上破除監(jiān)督立案難之困境。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督立案;行刑銜接;調(diào)查

為服務(wù)海洋經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展，某市檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)出擊，率先在該省推行打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，為促進(jìn)“兩法銜接”工作，牽頭與公安、漁政、海警等部門(mén)會(huì)簽有關(guān)打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪的“行刑銜接”意見(jiàn)，成為該市海洋工作的亮點(diǎn)。但在伏季休漁期間，本應(yīng)“同氣連枝”，打擊破壞海洋漁業(yè)資源犯罪，但檢察機(jī)關(guān)依舊存在監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案難的頑疾。

一、以案例探析監(jiān)督立案的困境

某市漁政執(zhí)法機(jī)關(guān)在海上例巡查中，發(fā)現(xiàn)收購(gòu)漁貨物船只，押回船只，并通知檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)到碼頭查看，就案件辦理提出建議。漁政執(zhí)法機(jī)關(guān)基于本案是“行刑銜接”以來(lái)涉案數(shù)額較大案件，迫切希望公安機(jī)關(guān)能夠立案，若不能刑事立案，在其執(zhí)法環(huán)節(jié)，則只能簡(jiǎn)單詢(xún)問(wèn)其船名、船東、是否知曉禁漁期等，作出行政處罰，無(wú)法限制船長(zhǎng)和船員的人身自由，也不能有效詢(xún)問(wèn)較多的涉嫌犯罪的細(xì)節(jié)，而公安機(jī)關(guān)則認(rèn)為本案現(xiàn)有證據(jù)難以認(rèn)定涉嫌犯罪拒絕立案。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為還未到初查階段，就有如此較大的涉嫌犯罪線索，有進(jìn)一步偵查的必要，后向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《不予立案理由說(shuō)明書(shū)》，才予以立案。

第二起是某市漁政執(zhí)法機(jī)關(guān)查獲有人在禁漁期、轄區(qū)內(nèi)涉嫌采用小于規(guī)定的網(wǎng)目在禁漁期進(jìn)行非法捕撈，捕獲的魚(yú)類(lèi)數(shù)量較多，非法捕撈人對(duì)非法捕撈活動(dòng)予以認(rèn)可。但本案在偵查機(jī)關(guān)的管轄上出現(xiàn)相互推諉，導(dǎo)致漁政執(zhí)法機(jī)關(guān)在例行詢(xún)問(wèn)后，釋放相關(guān)人員，致使檢察機(jī)關(guān)向漁政行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，也無(wú)法收到回復(fù)。

在已經(jīng)開(kāi)展“行刑銜接”的領(lǐng)域出現(xiàn)如此現(xiàn)象，可想在與其他執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展的工作中，監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)立案，并非易事，主要表現(xiàn)為：一是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)相互推諉，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)寄希望于偵查機(jī)關(guān)動(dòng)用刑事偵查措施打擊非法捕撈行為，偵查機(jī)關(guān)則認(rèn)為涉嫌認(rèn)定犯罪證據(jù)不足，難以保證后續(xù)“捕的住，訴的出，判的了”，不予接收“欠缺”案件;二是銜接機(jī)制作用性不強(qiáng)。各單位聯(lián)合出臺(tái)工作銜接方案一方面出于上級(jí)指示，應(yīng)付督察，另一方面則基于重大事件發(fā)生，不得不為之，主動(dòng)出擊，愿意有所為的少。即便簽訂銜接方案，怠于履行的多，忠實(shí)履職的少，怠于履行，銜接方案上也無(wú)應(yīng)對(duì)之法。三是檢察機(jī)關(guān)在兩法銜接領(lǐng)域及對(duì)派出所專(zhuān)項(xiàng)檢查方面遇冷。監(jiān)察體制改革后，做強(qiáng)監(jiān)督主業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)督剛性，是檢察機(jī)關(guān)尋求突破的重要抓手，積極到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)走訪，認(rèn)真對(duì)派出所開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，面對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、偵查機(jī)關(guān)的敷衍、應(yīng)付，卻只能走程序性工作，建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件，向偵查機(jī)關(guān)發(fā)《不予立案理由說(shuō)明書(shū)》等，強(qiáng)制性不足，難以順利推進(jìn)監(jiān)督立案工作。

二、監(jiān)督立案難之原因分析

（一）立案標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不一，指標(biāo)考核成為加重因素。根據(jù)刑訴法的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案。對(duì)立案的法定條件，個(gè)人認(rèn)為既不能機(jī)械地理解為必須要有充分證據(jù)證明犯罪事實(shí)且應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，法律條文中規(guī)定的也只是要求受案機(jī)關(guān)“認(rèn)為”有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任，所謂“認(rèn)為”也就是偵查機(jī)關(guān)根據(jù)立案前掌握的證據(jù)狀況自行做出判斷，犯罪事實(shí)和刑事責(zé)任的尋找只是一種可能性，不一定是客觀事實(shí)。當(dāng)然也不能對(duì)隨意立案濫用立案權(quán)。以第一起案件為例，該船舶是收鮮船，根據(jù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的詢(xún)問(wèn)，該船在海洋漂泊多日，收購(gòu)多艘漁船漁貨物。但并不明確每條漁船是否已經(jīng)達(dá)到非法捕撈水產(chǎn)品罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為根據(jù)船長(zhǎng)、船員的口供，本案有較為明顯的犯罪線索可以查找，有較大的突破口，有追究刑事責(zé)任的必要，采取必要的強(qiáng)制措施后，更有利于偵破案件。而公安機(jī)關(guān)則認(rèn)為船東很難到案，上游犯罪事實(shí)難以查詢(xún)，貨物早已卸貨，難以查到下家，以此為由認(rèn)為該案難以成案。此外，公檢機(jī)關(guān)背后考核指標(biāo)因素的存在，則加重了兩機(jī)關(guān)在立案標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不一的問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)希望能夠在彰顯其監(jiān)督剛性，在監(jiān)督立案數(shù)上能夠有所突破，而公安機(jī)關(guān)則更多的想將注意力集中在較為容易突破的案件上，畢竟背后有結(jié)案率的考核。

（二）監(jiān)督手段缺乏剛性。公安機(jī)關(guān)享有啟動(dòng)、終結(jié)偵查程序的完整權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)自始就被排除在偵查程序之外。“沒(méi)有強(qiáng)制力的法律是一把不燃燒的火，一縷不發(fā)亮的光”。我國(guó)法律只規(guī)定了公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督的義務(wù)，但是卻沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)任何的強(qiáng)制手段來(lái)保證監(jiān)督立案權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)公安機(jī)關(guān)接受監(jiān)督立案后，存在立而不偵、偵而不力，消極怠工現(xiàn)象的，檢察機(jī)關(guān)除了在監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案后三個(gè)月未偵查終結(jié)，向其發(fā)《立案監(jiān)督案件催辦函》，讓其反饋偵查進(jìn)展情況外，無(wú)權(quán)問(wèn)責(zé)，也沒(méi)有更好的辦法去督促。

三、監(jiān)督立案難之應(yīng)對(duì)方法

（一）制定合理的監(jiān)督立案業(yè)務(wù)考評(píng)制度。檢察機(jī)關(guān)在做強(qiáng)做實(shí)監(jiān)督主業(yè)中，不能想當(dāng)然的為了監(jiān)督而監(jiān)督，切忌片面的將監(jiān)督立案件數(shù)和人數(shù)作為衡量某地監(jiān)督業(yè)務(wù)水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。某地在考核中，將監(jiān)督立案判決數(shù)納入考核范圍，對(duì)這種以訴訟結(jié)果作為評(píng)判前行為是否恰當(dāng)，筆者認(rèn)為，在履行職責(zé)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)更要關(guān)注該案件的監(jiān)督在當(dāng)?shù)厥欠襁_(dá)到了政治效果、社會(huì)效果和法律效果的“三贏”局面，因此，建議將政治效果、社會(huì)效果的評(píng)價(jià)具體量化。

（二）聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)察委推動(dòng)監(jiān)督立案落實(shí)。山東鄒城市檢察院與其市紀(jì)委、監(jiān)察委聯(lián)合出臺(tái)進(jìn)一步推動(dòng)檢察建議工作的實(shí)施辦法，以增強(qiáng)檢察建議之剛性。為增加監(jiān)督立案的強(qiáng)制力，筆者認(rèn)為可從中予以借鑒，尋求人大、紀(jì)委、監(jiān)察委的支持，對(duì)怠于行使，放縱犯罪的案件，可移交紀(jì)委、監(jiān)察委處理，視情況予以問(wèn)責(zé)或者依紀(jì)依法追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及人員的責(zé)任。

（三）明確立案監(jiān)督案件調(diào)查權(quán)的法律地位。根據(jù)《最高人民檢察院、公安部關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定（試行）》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理立案監(jiān)督案件可以調(diào)查、核實(shí)有關(guān)證據(jù)資料，且進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)，可以詢(xún)問(wèn)辦案人員和有關(guān)的當(dāng)事人等，但卻沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定該調(diào)查權(quán)的法律地位，取法確定啟動(dòng)調(diào)查權(quán)的時(shí)機(jī)以及調(diào)查過(guò)程中形成的材料的性質(zhì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由前不必進(jìn)行調(diào)查，只有當(dāng)公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立和向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《通知立案書(shū)》前才能調(diào)查，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由前就可以進(jìn)行調(diào)查，筆者認(rèn)為設(shè)立該項(xiàng)調(diào)查的初衷是為查清公安機(jī)關(guān)是否存在應(yīng)當(dāng)立案而不立案的情形，是通知公安機(jī)關(guān)立案的前提，該調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)在偵監(jiān)部門(mén)受理案件后或者發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索時(shí)啟動(dòng)，否則不利于檢察機(jī)關(guān)作出是否應(yīng)當(dāng)監(jiān)督立案的決定。此外，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查核實(shí)所取得的證據(jù)資料能否直接作為證據(jù)使用，有觀點(diǎn)稱(chēng)通過(guò)該調(diào)查權(quán)不是一項(xiàng)獨(dú)立的訴訟活動(dòng)，其獲取的材料僅僅是為了決定可否立案，不可以作為證據(jù)使用。但是筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督過(guò)程中投入了較多的人力、物力，若能明確調(diào)查中取得的材料的法律地位，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)將起巨大的推動(dòng)作用，能夠進(jìn)一步將監(jiān)督落到實(shí)處。

參考文獻(xiàn)：

[1]甄卓，候曉焱：《刑事立案監(jiān)督的啟動(dòng)困境應(yīng)對(duì)》，《中國(guó)檢察官》，2017年07月，總第272期，第35頁(yè).

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