城市地下綜合管廊PPP項目投融資研究

[摘 要]近年來我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其城市地下綜合管廊建設(shè)較為重視，由于其投資巨大、周期長，遂引入PPP融資模式鼓勵社會資本與政府合作。但我國相關(guān)法律政策欠缺、投融資模式不完善、成功經(jīng)驗不足制約了綜合管廊的發(fā)展。通過分析考察國內(nèi)外綜合管廊的投融資現(xiàn)狀，從PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、合同體系、風(fēng)險分擔(dān)、收益分配等方面闡述PPP項目融資模式，并為促進(jìn)我國城市綜合管廊PPP項目的健康發(fā)展提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]城市地下綜合管廊；PPP項目；投資融資

[中圖分類號]F540.34

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）09-0103-03

Abstract： In recent years， the state has paid special attention to infrastructure construction， especially urban underground integrated pipe gallery.Due to its huge investment and long cycle， the company introduced a PPP financing model to encourage social capital to cooperate with the government.However， the lack of legal policies， imperfect investment and financing models， and lack of successful experience have constrained the development of integrated management gallery.This paper examines the current situation of investment and financing of integrated pipe corridors at home and abroad，explain the financing model of PPP project from the aspects of PPP financing structure design， contract system， risk sharing and income distribution.And put forward relevant suggestions for promoting the healthy development of PPP projects in urban pipe gallery.

Keywords： Urban Underground Pipe Gallery；PPP Project；Investment Financing

[作者簡介]舒暢（1989-），女，助教，碩士，研究方向：工程項目管理。

[基金項目]吉林省教育廳“十三五”社會科學(xué)項目“PPP模式在吉林省地下綜合管廊建設(shè)中的應(yīng)用研究”（項目編號：JJKH20181348SK）。

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，人們逐漸開始追求更高的生活質(zhì)量。而城市管線網(wǎng)絡(luò)由于規(guī)劃設(shè)計不合理，后期擴建、維修造成道路反復(fù)開挖、交通擁堵，帶來環(huán)境、噪聲污染等給人們的生活帶來了極度不便。城市綜合管廊能夠高效地利用地下空間，避免后期維修帶來的交通不便，并能美化市容環(huán)境，得到了政府的認(rèn)可與推廣。城市地下綜合管廊是指在地下建造廊體，用來敷設(shè)廣播電視、電力、通信、給水、排水、燃?xì)狻⒐岬榷喾N市政公用管線，并且實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計與建設(shè)，方便安裝、管理和維護(hù)。然而地下綜合管廊的建設(shè)周期長，投資數(shù)額巨大，僅依靠政府資金無法順利完成項目。因此通過PPP模式引入社會資本，能夠拓寬融資渠道，減輕政府負(fù)債，緩解政府財政壓力，轉(zhuǎn)移風(fēng)險，并提高工程質(zhì)量，是地下綜合管廊項目優(yōu)先考慮的融資模式。

一、國內(nèi)外城市地下綜合管廊投融資現(xiàn)狀

歐洲國家對綜合管廊的投融資相關(guān)理論研究較早，如法國、英國都較早的由政府出資建設(shè)了城市綜合管廊。由于發(fā)達(dá)國家財政能力較強，不需要引入社會資本就可以承擔(dān)巨大的投資額，并依靠運營期將管廊出租給管線單位使用來獲取租金，從而回收成本。20世紀(jì)初，城市綜合管廊逐漸引入亞洲，第一條綜合管廊在日本建成，被稱為共同溝，日本于1963年頒布了《共同溝特別措施法》，規(guī)范了共同溝的投資融資、風(fēng)險分擔(dān)、費用分?jǐn)偂⑹找娣峙洹⒔ㄔO(shè)管理等問題，立法的完善使其逐漸建成了管廊網(wǎng)絡(luò)，推動了地下空間的綜合利用。

我國城市地下綜合管廊起步較晚，發(fā)展較為緩慢，PPP模式引入綜合管廊也剛剛起步。但近幾年發(fā)展迅速，尤其在2015年確定了大批試點城市，綜合管廊項目在全國各地緊鑼密鼓地展開。然而在項目實施過程中發(fā)現(xiàn)了越來越多的問題，政府與私營單位的長期合作雖降低了政府的財政支出，分擔(dān)了風(fēng)險，但由于缺少政策法規(guī)等文件規(guī)范產(chǎn)權(quán)歸屬、收益分配，導(dǎo)致私營單位無法實現(xiàn)預(yù)期的投資回報，甚至在融資階段就承擔(dān)了大量風(fēng)險，使得項目無法順利實施。現(xiàn)階段完善綜合管廊PPP項目投融資模式對管廊的建設(shè)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

二、綜合管廊PPP投融資模式

（一）綜合管廊PPP投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計

城市地下綜合管廊在投融資過程中所涉及的部門很多，各參與方之間關(guān)系復(fù)雜。引入PPP模式進(jìn)行融資，首先應(yīng)理清各方關(guān)系，如投資者之間，政府與私營單位間，建設(shè)與運營公司間，項目公司與材料、設(shè)備供應(yīng)商以及管線單位間等，需根據(jù)項目本身特點，選擇出最佳的融資結(jié)構(gòu)。確定各參與方后，需根據(jù)各方投資情況以及抗風(fēng)險能力，選擇最優(yōu)的風(fēng)險分擔(dān)方案和收益分配方案，確保PPP項目的順利實施。綜合管廊PPP項目投融資結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

（二）綜合管廊PPP項目合同體系

城市地下綜合管廊PPP項目由于資金數(shù)額大、涉及面廣、參與者多，因此需要更完善的合同體系來規(guī)范權(quán)利義務(wù)關(guān)系，分擔(dān)項目風(fēng)險。參與方主要包括：政府機構(gòu)、社會私營單位、投資方、貸款銀行、承包公司、管線單位、項目設(shè)備/材料供應(yīng)者、融資法律稅務(wù)顧問等。根據(jù)項目自身的特點，合同體系也會有所不同，一般項目涉及的合同有股東合同、貸款合同、建設(shè)合同、供應(yīng)合同、管理合同、特許經(jīng)營合同和入廊合同等。PPP項目合同體系具有整體性，提前確定可以界定合同雙方的責(zé)權(quán)利，對合同風(fēng)險預(yù)先做好策劃及規(guī)避措施，能夠?qū)PP項目的全過程即從投資決策、建設(shè)、運營到移交進(jìn)行全面精準(zhǔn)的把控。綜合管廊PPP項目合同體系圖如圖2所示。在PPP項目合同體系中，特許經(jīng)營協(xié)議是核心內(nèi)容。特許經(jīng)營協(xié)議是指為規(guī)范項目建成后政府在特許期內(nèi)將項目的經(jīng)營權(quán)交給被特許人，到期后再將項目移交給政府的過程而訂立的合同，必須明確雙方融資、建設(shè)、運營、維護(hù)、移交各個過程的權(quán)力義務(wù)。

（三）綜合管廊PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)與收益分配

1.風(fēng)險分擔(dān)機制

城市地下綜合管廊采用PPP模式進(jìn)行融資，對于社會資本一方來說風(fēng)險眾多且較為復(fù)雜，而建立全面、科學(xué)、客觀的風(fēng)險分擔(dān)機制可以節(jié)約管理成本，提高社會資本融資效率，是PPP項目融資、建設(shè)、運營的主要保障措施。PPP項目的風(fēng)險主要有：政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險和運營風(fēng)險等。合理分配風(fēng)險需要依照風(fēng)險與收益對等、風(fēng)險承擔(dān)有上限以及由最有控制力的一方承擔(dān)的原則，并按照先分配自擔(dān)風(fēng)險再分配共擔(dān)風(fēng)險的流程確定風(fēng)險分擔(dān)方案。對于政府部門來說，可以更好地控制由宏觀因素引起的風(fēng)險。因此政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險等都可以由政府承擔(dān)。因自身因素所帶來的風(fēng)險則應(yīng)由社會資本承擔(dān)，如融資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、工期延誤風(fēng)險、成本風(fēng)險、管理風(fēng)險等。而那些政府與社會資本都無法控制的風(fēng)險可由雙方共同承擔(dān)，例如不可抗力風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險、市場風(fēng)險等。

2.收益分配模式

由于城市地下綜合管廊投資較大、周期長，政府與私營單位所處地位不同，私營單位往往處于信息不對等的弱勢環(huán)境中，如何確定雙方滿意的收益分配，實現(xiàn)公平收益，是影響PPP項目可持續(xù)發(fā)展的核心問題也是項目成功的關(guān)鍵。政府與私營單位通過風(fēng)險合理分擔(dān)來降低融資管理成本，在確定如何最優(yōu)分配收益時同樣需要考慮風(fēng)險因素，高風(fēng)險就需要高收益的彌補來平衡。地下綜合管廊是大型基礎(chǔ)設(shè)施，收益需控制在合理范圍內(nèi)，在運營過程中，可以通過政府補貼維持財務(wù)平衡，也可以通過一些利好政策，如降低賦稅、調(diào)整特許經(jīng)營期來平衡收益。運營企業(yè)主要依靠管線單位支付的使用費獲得收益，企業(yè)的管理水平影響著收益的多少，提高企業(yè)的綜合管理質(zhì)量能夠增加運營收入，保證項目收益。

三、綜合管廊PPP項目投融資建議

第一，建立互信關(guān)系。應(yīng)改善社會資本的弱勢地位，建立互相信任的關(guān)系。可以通過建立公平的風(fēng)險分擔(dān)機制以及合理的收益分配方法實現(xiàn)雙方利益和風(fēng)險的均衡。第二，拓展融資渠道。由于建設(shè)成本高，政府應(yīng)在政策上予以支持，降低賦稅，鼓勵銀行及其他金融機構(gòu)放松貸款條件，調(diào)整貸款利率。同時應(yīng)鼓勵社會資本拓寬融資渠道，如發(fā)行管廊債券、基金等方式，增加資金來源，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。第三，建立科學(xué)、客觀的管理機制。明確政府部門、運營企業(yè)、管線單位的權(quán)利義務(wù)，進(jìn)行詳細(xì)分工。并采用完善的績效評價方法對運營管理、用戶滿意度、服務(wù)質(zhì)量、收益目標(biāo)等進(jìn)行考核評價并將信息共享，督促各部門精誠合作，激勵企業(yè)提升管理水平，提高服務(wù)質(zhì)量。隨著建設(shè)經(jīng)驗的日益豐富，理論研究的不斷深入，PPP項目融資模式的不斷完善，我國城市地下綜合管廊的發(fā)展必將走進(jìn)新的篇章。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 劉茜）