以新監督理念推進檢察職能轉型發展

摘 要 憲法修改后形成了新的權力監督體系，為適應新權力監督體系的形勢要求，檢察機關必須以新的監督理念推進檢察職能轉型發展。本文認為要在把握檢察權本質基礎上，以把握檢察職能作用為主線，以強化檢察監督司法化和剛性化為保障，推進檢察監督職能協調全面發展，以充分發揮檢察權的功能和價值。

關鍵詞 監督理念 訴訟職能 監督職能 檢察權

作者簡介：蔣琤琤，金華市人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.298

憲法修改后，在人民代表大會之下形成了一府一委兩院的國家機構格局，形成了一種新的監督體系，檢察機關必須適應新監督體系形勢要求，轉變檢察工作理念，以新的發展理念推進檢察職能的轉型發展，以實現檢察權功能和價值目標，充分發揮檢察權在憲法中的地位作用。

一、堅持把握本質、全面發展的理念

（一）檢察職能的發展要把握檢察權的本質屬性

從我國司法體制看，檢察機關和審判機關都是司法機關，尤其是司法體制改革和監察體制改革后檢察權的司法屬性更為明顯。檢察權與審判權有屬性相似之處，更有其獨有特征，檢察權是以法律監督為本質屬性兼具了行政屬性和司法屬性，在運行方式上融合了追訴、監督、判斷等職能。而審判權則屬于一種完全意義上的司法權，運行方式上側重于中立地裁判。從體制上兩者雖都為司法權，但兩者的本質屬性和運行方式上是不同的。在司法體制改革之下，檢察權的配置完善要把握好司法規律，適度推進檢察權司法化，同時要抓住其本質特征，而非隨著審判權的改革亦趨亦步，導致檢察官法官化。

（二）檢察職能的發展完善要堅持內外兼修、全面發展

面對多重改革，檢察機關對檢察權的改革完善進行了一系列探索，如內設機構的整合、派駐機制、捕訴合一等，但這些探索更多地“著眼于檢察內部監督運行機制的調整，而對于外部監督程序再造則考慮不多，對于以審判為中心的刑事訴訟制度改革、國家監察體制改革帶來的挑戰回應較小” ，檢察權配置完善除從內部改革外，有必要進一步從外部進行深化，以營造好檢察權運行的外部環境，減輕監督阻力，提升監督質效。

二、堅持訴訟職能和監督職能適度分離發展

訴訟職能和監督職能是檢察機關進行法律監督的兩種基本職能，都體現著法律監督的實質。這兩種職能既統一于檢察機關的法律監督權，又有各自鮮明的特色。訴訟職能主要是一種互動性、制約性權能，更多體現訴訟中權力之間的制約關系，如刑事訴訟以分工負責、互相配合、互相制約為原則，民事行政公訴本質上也是檢察權、行政權、審判權之間通過訴訟方式開展基于分權制約關系而形成的特殊類型的訴訟。 監督職能具有單向性、超然性、權威性，不僅體現在訴訟領域內，也體現在訴訟領域外，其側重于權力外部進行監察督促。“兩種不同的權能表征了檢察機關在行使權力時的不同身份、不同動機和不同的權力配置” ，因此，有必要推行訴訟職能和監督職能適當分離發展，這種適當分離的發展理念，有助于解決監督依附于訴訟問題，轉變以訴訟促監督的方式，實現兩者平衡發展。當然適度分離發展并不是指要由檢察機關不同的內設機構分別行使訴訟職能和監督職能，而是指要通過理念轉變、考核引導、監督事項案件化處理等方式突出監督職能在檢察權中的地位和作用。特別是對于刑事訴訟探索“捕訴合一”的模式下，要在提高辦案效率、明確權責的同時，注重強化監督職能，避免因“捕訴合一”而削弱偵查監督的力度。

三、堅持以職能作用發揮為導向推進訴訟職能和監督職能協調發展

（一）以發揮引領作用為主線推進訴訟職能的發展

檢察機關的訴訟職能包括刑事公訴和民事行政公益訴訟，訴訟職能是檢察機關落實法律監督權的一項基本權能。完善訴訟職能，要注重發揮訴訟的制約引領作用，以實現訴訟職能在公益維護和人權保障方面的價值目標。一是充分發揮刑事訴訟裁量權的作用，強化公訴對訴訟的制約監督。以審判為中心的訴訟制度改革對公訴權的運行提出了更高要求，檢察機關要注重新型訴偵、訴審關系的構建，通過公訴權的行使強化對偵查權的規范制約、對證據的審核把控、對法律適用的監督等。要注重完善起訴裁量權，可以從是否有利于教育改造犯罪行為人使之更容易復歸社會角度、從訴訟的經濟性效益性來考量起訴必要性。加強起訴裁量權的司法運用，一方面可以使檢察監督工作更體現和諧司法和人本主義關懷，充分發揮保障人權功能；另一方面也有利于發揮公訴案件分流功能，促進庭審實質化。二是進一步發揮民事行政公訴對公益維護功能和對行政權的制約作用。民事行政公訴以及刑事附帶民事公益訴訟不僅是加強行政檢察監督的部署，更是加強公益保護的部署。民事行政公訴權行使范圍目前主要限定在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。基于檢察權公益維護價值目標的定位，從理論上及未來發展看，檢察機關對破壞公益的監督保護不能僅按照領域重要性來限定，而應對何為公共利益的標準和何為破壞公共利益的違法行為予以明確，符合這個標準的都是檢察機關公益訴訟的范圍。

（二）以強化權威性為方向推進監督職能的發展

新權力監督體系下檢察權的監督權能從傳統的訴訟領域拓展至非訴領域，具體包括訴訟監督和行政監督。監督職能的發展著重要體現監督的價值和質效，以此強化檢察監督的權威。一是以精準監督發揮檢察權在依法行政中的作用。行政監督的重點是行政執法監督，根據十八屆四中全會精神具體包括行政強制措施的監督和行政違法或行政不作為的監督。監察體制改革后對行政機關監察弱化 ，從法律監督角度關注和拓展對行政行為的檢察監督，是符合改革形勢要求和深化依法治國方略進程方向的。但對行政執法監督要注重把握好檢察權的屬性，以人權保障和公益保護為原則準確界定行政執法監督的范圍。一方面行政行為非常廣泛，泛而濫的監督既不符合檢察權監督科學的實際，也不易產生監督成效，影響監督權威的樹立；另一方面監察監督雖是對人，但對很多行政違法行為通過對人的監察也可以間接實現違法行政行為的糾正。因此，對行政執法監督要堅持有限監督、精準監督，以監督成效和監督權威推進行政執法檢察監督在法律上的確立，進一步提升行政行為檢察監督在檢察權監督中的權重。二是以全域監督發揮檢察權在訴訟監督中的人權保障作用。受監督職能依附訴訟發展的影響，訴訟監督更為重視訴中的監督，而訴前和訴后的監督權能運行還不夠完善。在訴訟監督領域實行全域監督是為深化法律監督而提出的監督理念。落實全域監督，要推進監督權能平衡運行，在訴前落實以審判為中心的訴訟制度改革對審前程序正義提出的要求，可以在堅持保障人權和保障訴訟活動順利進行兼顧的原則下探索強制性偵查措施決定權與執行權分離機制以加強對強制性偵查措施的審查，同時結合非法證據排除規則對偵查違法行為的程序性制裁等，促進偵查法治化、夯實訴前訴訟正義基礎。對于訴后的執行監督，受重訴訟輕執行觀念、執行主體多元、監督依據分散零碎、監督方式單一等因素的影響，存在監督不能、流于形式等問題。執行監督的價值有兩個方面，維護被執行人合法權益和促進實現執行法律功能。完善執行監督就要將兩者的價值有機結合，推進深層次的法律監督，實現監督的最終價值目標。

四、堅持檢察監督司法化制度化理念

（一）要實現監督程序明確化、標準化

要在法律上明確細化監督程序，對只有原則性規定的，要對履行監督職責所要遵守的原則、范圍、程序、方式、時限、補救途徑、權能等作出細化規定，使其具有可操作性性，確保監督有據，也促進被監督者認真對待監督。要檢察權監督的內部管理上強化監督規范化，重點在于檢察權的監督權能方面，不少地方探索建立的重大監督事項案件化辦理機制是推進監督管理規范化的有效途徑。監督事項案件化辦理就是要在明確案件范圍的基礎上，建立從受理、立案、審查、結案、提出法律監督意見到制發相關法律文書全過程程序化的辦理機制，實現監督權能運行的統一性、規范性、準確性。

（二）實現監督手段化法治化、健全化

重點要完善監督調查機制，這里的調查機制不同于偵查機關的偵查和監察委的調查，而是為了行使法律監督權而進行的相關調查。調查是檢察機關進行監督的必要手段，也是檢察機關正確履職的關鍵。監督調查機制的完善，首先要完善檢察監督的信息獲取機制，可以通過大數據融合、重大監督事項備案機制、案卷調閱機制、檢察機關訴訟活動參與機制等拓展知情渠道；尤其在對智慧政務檢務、大數據發展等高度重視的形勢下要把打通公檢法及行政執法機關間的數據壁壘、推動數據共享作為拓展監督途徑、豐富監督手段的重要抓手。其次要根據執行監督、民事行政訴訟監督等不同類型監督案件的調查職能要求，構建統一、系統的調查運行機制，對啟動調查機制的條件、調查范圍、調查手段、調查程序、調查期限、調查結果處理等在法律上作出具體規定；對調查對象的配合義務，因涉及其他機關以及保障調查核實順利進行的重要性，對這義務不能僅通過內部司法解釋規定，而要放在更高位階法律或聯合出臺規定明確調查對象接受或配合調查、提供相關資料等義務。具體明確的調查機制，一方面可避免檢察機關調查核實范圍不明、監督方式混亂情況的出現，保障監督權的有效行使，另一方面也有利于防止檢察機關使用調查權的隨意性，避免不當滲入其他權力的行使，造成違法行為的程序性處置權產生偏差。

五、堅持推進剛性監督理念

檢察監督剛性包括兩個方面的內容，檢察監督方式的剛性和檢察監督的效果的剛性，圍繞著這三個方面可以從以下層面加強檢察監督剛性，提升監督成效。一是以法治監督強化監督剛性。要將監督意見的程序、范圍、回復、救濟等納入法律軌道，以提升監督效力。檢察建議權作為檢察機關履行法律監督權的一項基本權力，應具有司法性、主動性、程序性的特征，其中程序性是指監督意見能夠引起相應的程序。 檢察建議權作為一種請求權，其內容的確不具有要求被監督機關必須接受或服從的強制性，但應具有程序上的強制性。在完善監督意見機制上，要完善監督意見程序性強制力的保障機制，明確意見提出后監督對象采取相關措施的期限、程序以及對監督意見不作為的法律后果等。二是以有效監督強化監督剛性。監督意見的價值質量如何很大程度上影響監督效果。監督意見的價值性、有效性、規范性是監督意見質量的重要表現，要注重完善監督意見的管理機制，對監督意見的格式、內容制發、審批等方面的標準作出規定。其實偵查權、檢察權、審判權、行政權等權力具有權力機關的同源性，都源于保障人民當家做主、維護人民根本利益的人民代表大會，它們的價值目標在一定層面上具有一致性，如果監督意見所內附的正義性、說理性、可行性得以凸顯，監督能夠促進雙贏多贏共贏，意見自會得到尊重。三是以合力監督強化監督剛性。可以將檢察監督與人大監督、監察委監督結合起來，通過爭取人大支持、構建檢察機關和監察委之間線索移送和反饋機制等方式助力提升監督效果。

注釋：

陳超然.改革疊加期檢察監督的發展路徑.第十四屆國家高級檢察官論壇文集.2018年.

徐全兵.檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位和制度構建.http：//fzzfyjy.cupl.edu. cn/info/1059/7697.htm.

杜睿哲、張蕓.檢察權的配置：回歸原點與制度修正.甘肅社會科學.2012（2）.

根據《行政監察法》，原來的行政監察內容既包括對行政機關執法、廉政、效能的監察，也包括對行政機關公職人員執法、廉政、效能的監察，而監察委的監督采用的是對人監督的原則，監察體制改革的有關規定修正了原行政監察的職責內容，監察委員會將不再對行政機關進行監察。

張本才.新時代檢察機關法律監督的新內涵——以上海檢察實踐為視角.第十四屆國家高級檢察官論壇文集.2018年.

張智輝主編.檢察權優化配置研究.中國檢察出版社.2014年版.第313頁.