防范化解地方政府融資平臺貸款風險的策略

□ 潘琦峰

一、財政新規對商業銀行經營管理的影響

財政新規是財政部首次單獨發文全面規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為。相比過去的相關文件，財政新規對金融企業和地方政府融資的監管更加強化、內容更加細化、口徑更加嚴格，金融企業與地方政府或融資平臺合作模式要求更高。財政新規出臺，從長遠看有利于遏制政府債務急劇膨脹，控制和預防金融風險，促進經濟和金融的穩健發展；從短期看對商業銀行信貸管理和經營轉型都將帶來一定的沖擊。

（一）融資平臺存量貸款風險管控的不確定因素增加。一是融資擴張的償債風險加大。據對某地級市調查：2017年末，該市政府平臺公司（含市級、縣區級）39家，融資總額1303.74億元，其中：涉及地方政府平臺融資的本外地銀行機構29家，貸款243.85億元，占比18.7%；表外授信346.95億元，占比26.6%；非貸款融資210.33億元，占比16.1%；對外擔保融資502.62億元，占比38.6%。如果未來地方政府財政收入不能保持同等規模的增長，有可能造成債務負擔越背越重，平臺類公司的償債風險勢必會加大。二是平臺公司的經營風險加大。2017年末，某市14家平臺公司的其他負債合計557.27億元，其中：銀行機構融資（包括委托貸款、承兌匯票及其他）65.28億元，信托、租賃公司融資135.16億元，證券公司及其他金融機構融資146.51億元，發行債券融資21.03億元。近年來，受征地拆遷、政府對房地產調控等因素影響，資金來源趨緊問題已經逐年顯現，平臺公司極易因流動性緊張，有可能直接或間接影響其經營的可持續性。三是公司互保的關聯風險加大。近幾年，涉及政府平臺公司的互保、違規擔保和超比例對外擔保不斷鋪開，進一步放大了信用風險。2017年末，某市18家平臺公司對外擔保244戶，擔保金融665.14億元，其中：被擔保方為平臺公司的22家，擔保金額162.53億元；為其他擔保（借道）502.62億元。如果一家公司經營出現困難，其他公司也會因連鎖反應受到波及，一家公司債務違約，甚至可能惡化整個地區的融資環境。

（二）商業銀行業務經營轉型可能進入陣痛期。近幾年，商業銀行對地方政府平臺融資急劇上升，部分基層行營銷重點和貸款資源絕大部分傾注在政府平臺公司，個別基層行此類貸款發放額和貸款余額占其融資總額近一半，目前要求急速剎車，尋找新的客戶營銷投放，在短期內很難做到。如果平臺存量貸款風險不能有效防控和化解，信貸結構也將難以調整優化。在政策法規從嚴、監管力度加大的背景下，基層行一時還難以適應信貸結構的迅速調整和經營方式的迅速轉變，有可能帶來資產總量和質量下滑，信貸業務萎縮，制約基層行資產業務穩健發展和經營效益提升。

二、基層行執行財政新規存在的困難

（一）信貸結構調整優化難。財政新規提出了約束金融企業的三大規范要求，其中：對存在地方政府違法違規舉債擔保、變相舉債等問題的存量項目，開發性、政策性金融機構等國有金融企業應積極主動配合有關方面，依法依規開展整改，在有效保障各方合法權益的基礎上，穩妥有序化解存量債務風險。對已發放的政府類平臺違規融資，整改措施是落實以經營性現金流覆蓋融資，不得以政府回購協議或兜底承諾作為還貸保證。對此，基層行在執行中將處于進退兩難的境地：一是目前平臺存量貸款有相當部分無法落實有經營性現金流的還款來源，整改工作難以落實；二是在整改未落實之前銀行又不得盲目抽貸壓貸，防范存量債務資金鏈斷裂風險的發生，而到期貸款不能及時償還，新增不良貸款又難以控制；三是如果地方政府撤銷向商業銀行出具的各類擔保函、承諾函，平臺存量貸款將很難重新取得合法合規有效的抵押擔保，有可能造成大量貸款處于懸空狀態。由于政府平臺貸款總額較大，且在今后幾年集中到期，多種因素綜合影響可能導致不良貸款集中爆發，不僅影響銀行信貸資產安全，甚至有可能引發區域性金融風險。

（二）融資真實行為識別難。財政新規用四個“不得”為金融企業與地方政府合作劃出了禁線。即除購買地方政府債券外，金融企業不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資；不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款；不得要求地方政府違法違規提供擔保或承擔償債責任；不得提供債務性資金作為地方建設項目、政府投資基金或政府和社會資本合作（PPP）項目資本金。融資平臺的概念，一般指銀監機構審核的平臺名單，雖然后續名單并未擴大，但類平臺企業卻越來越多。監管政策已對融資平臺商業化轉型提出了明確要求，然而轉型后的融資平臺公司仍與地方政府存在千絲萬縷的聯系，融資業務時常會存在為政府變相融資的嫌疑。如對于融資平臺公司新增貸款，名義上用于自身生產經營及周轉需求（多為流貸、綜合授信、項目貸款名義），實際上挪用于不合規政府類項目，基層行難以準確識別，可能被監管機構認定為融資平臺違規新增貸款擴大地方政府債務。

（三）項目資本金審查難。財政新規要求金融企業參與地方建設融資，應按照“穿透原則”加強資本金審查，確保融資主體的資本金來源合法合規，融資項目滿足規定的資本金比例要求。而基層行正常是依據借款人提供的財務報表和注冊資金來判斷資本金來源，如何運用“穿透原則”嚴格審查資本金來源，對基層行還是一個全新的課題，在這方面尚缺乏可靠的方法和科學的依據。如對明股實債的注冊資本相對好判斷，但股東采用債務性資金進行增資的，由于股東存續時間較長，報表較為復雜，自身的負債規模和資產規模較大，基層行較難審查該資本金是否為負債性資金。

三、防范化解平臺存量貸款風險的對策與建議

（一）把握政策導向，堅持合規經營。監管機構和上級行要加強對基層行的業務培訓和政策引導，特別是對于財政新規的相關定義進行疏理和明確解讀，對執行財政新規提出具體實施意見和規范性要求，并給予實務性、操作性指導，確保基層行在平臺政策把握上統一標準，進一步規范對地方政府平臺的融資行為，嚴守政策底線，依法合規經營，嚴防因操作不當而造成的銀行財產損失、機構、人員多重處罰風險。

（二）積極主動參與，落實整改措施。對已發放的政府平臺公司貸款，基層行要積極配合地方政府和各有關方面，依法依規開展平臺存量融資的檢查和清理工作，加快落實整改措施，穩妥有序化解平臺存量債務風險。對違規融資努力尋找有現金流的項目為存量貸款提供還款支持，要求并商請地方政府通過發債等途徑置換銀行存量貸款，以逐步消化存量融資風險，維護信貸資產安全，保障銀行合法權益。

（三）規范融資管理，用好貸款增量。基層行要按照風險可控、商業可持續的原則，對國家政策允許的棚改貸款以及非平臺企業基礎設施類項目貸款，嚴格審查項目資本金的來源，確保資本金來源真實，資本金比例符合規定要求。嚴格把握貸款用途，逐筆審查資金流向，把好貸款投向關、資金使用關，杜絕信貸資金流入政府平臺公司，或通過變通途徑用于地方基礎設施項目建設。建議地方政府有關部門應增強信息透明度，公開包括資金安排、合同簽訂、財力評估等相關信息，并為基層行開展相關業務的調查和審查提供支持，切實解決政銀企信息不對稱問題。

（四）轉變經營思路，推進轉型發展。基層行要抓住國家推進供給側改革機遇，改變過去依賴類似于平臺貸款等經營方式，回歸服務實體經濟的本源，把握信貸支持的方向和重點，通過經營理念、產品和服務模式的創新，增加有效的金融產能供給，提高服務質量和效率，加快推進業務經營轉型，實現快速、穩健和可持續發展。