關于財政資金績效管理實施主體定位的思考

（佛山市財政局 廣東·佛山）

一、我國全面實施績效管理的背景

十九大報告中提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，這標志績效管理已被提升至前所未有的高度。2018年《政府工作報告》明確要求，全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。中共中央辦公廳印發的《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，明確“加強對支出績效和政策目標落實情況的監督，推動建立健全預算績效管理機制”。在此背景下，我國拉開了全面實施績效管理的帷幕，從中央到地方，各級部門都在積極籌劃，全面落實績效管理“藍圖”。

二、我國財政資金績效管理的內涵

廣義上，全面實施績效管理應該是指政府績效管理。十九大報告中“全面實施績效管理”的前提是“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。全面實施績效管理就是要緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度。

同時，財政資金績效管理是為政府績效管理服務的，是政府績效管理的有機組成部分，是政府績效管理的核心內容。因此，筆者認為從目前我國國情出發，本次全面實施績效管主要還是針對財政資金績效管理。受財政管理水平和法律制度等條件的制約，目前的財政資金績效管理尚處于預算績效管理階段。預算績效管理是將績效管理理念、績效管理方法融入預算管理過程，使其與預算編制、預算執行、預算監督一起成為預算管理的有機組成部分，分為績效目標管理、績效監控、績效評價和績效評價結果應用。

三、我國財政資金績效管理主體分析

1.管理現狀及問題

目前，我國開展財政資金績效管理的主體越來越多元化。以廣東為例，省人大近年自主開展專項資金的事后績效評價；財政部門是目前財政資金績效管理的主導部門，開展績效管理的范圍較廣，實現事前績效目標管理、事中績效監控和事后績效評價的全過程績效管理；審計部門開展的績效審計則與事后績效評價相近；主管部門根據自身工作需要，主要對下屬單位資金使用績效實行事后評價；第三方機構以受托形式協助開展財政資金績效管理為主。財政資金績效管理主體各自為政的情況造成了行政資源的浪費，究其原因，這與財政資金績效管理的頂層設計模糊、缺乏強有力的部門統一部署、各管理主體監管職責重疊等因素有關。

2.管理主體的多維度分析

為比較不同主體實施財政支出績效管理的優劣勢，筆者根據績效管理各主體的權責，從績效管理對象、管理內容、管理主體的組織能力、公信力、專業性等多個維度進行分析比較。

（1）人大及其常委會是我國重要的權力機關，憲法和預算法等法律賦予其審查、監督政府財政支出的權力，是審查批準財政預算、決算和監督預算執行的主體。因此，人大及其常委會能管理的對象和內容較廣，調動資源和組織協調能力優勢明顯，尤其是人大擁有問責權，其公信力和應用力度是其他管理主體無法比擬的。但是，由于人大及其常委會對財政支出的監督管理往往是通過財政部門或第三方機構間接實施，很少實施直接監管，其對財政支出的熟悉程度和績效管理專業性相對較弱，預算績效信息的獲取往往需要依賴財政部門。

（2）財政部門本身就是財政支出的直接監管部門，肩負著財政支出分配、監督的重要職責。近年來，財政部推行的全過程預算績效管理，各地財政部門因自身管理需要和上級引導等因素，都在積極推進財政支出績效管理，成為目前績效管理最重要的實施主體。財政部門具有獲得績效信息的便利性，其績效管理組織能力強。但是財政部門實施的績效管理屬于內部管理，實際指向組織內部關系。財政部門本身負有資金監督責任，應該是被評價的對象之一，其作為績效管理主體就出現了角色沖突，也難以避免公信力不足和結果應用效果有限等問題。

（3）審計部門近年也在實施財政支出績效審計，雖然財政支出績效審計與績效管理在內容、方法、程序等方面有著明顯的差異，但在事后管理環節，績效審計與績效評價還是有相似之處，都是對政府及其隸屬部門的經濟活動的經濟性、效率性、效果性及資金使用效益進行審計或評價。由審計部門實施績效審計，其績效審計的效果和公信力都明顯強于財政部門和主管部門。但是，績效審計只關注事后環節，績效目標管理和績效監控都不在其范圍。

（4）資金主管部門由于績效問責的壓力、自身資金分配和管理的需要等原因，都在不同程度上開展財政支出績效管理。資金主管部門實施的財政支出績效管理屬于內部管理，是一種自上而下的管理手段，因此其管理對象一般只是下屬用款單位，公信力較弱，結果應用一般用于完善內部預算管理，應用效果有限。

（5）第三方機構參與財政支出績效管理，在公信力和專業性方面相對于政府部門有著一定的優勢。第三方機構獨立開展績效管理存在諸多困難，例如：被評單位不配合，獲取績效信息的難度很大，法律地位不明確等。受制于此，目前獨立開展績效管理的第三方機構鳳毛麟角，受托開展是目前第三方機構參與績效管理的主流形式。受托開展的績效管理，管理的范圍和內容就只能按委托方規定執行，結果則只能反饋給委托方，應用效果受限。

四、關于財政資金績效管理主體的建議

目前，我國財政支出績效管理尚處于改革階段，相關法制建設也未完善，在“誰來管理、管理什么、如何管理、結果怎么應用”等關鍵問題上還存在爭議。因此，筆者認為在“誰來管理”的問題上不能一概而論，建議根據各主體績效管理需求和各自優劣勢，再結合績效管理的各環節特點，探索出人大、財政部門、審計部門、主管部門和第三方機構分環節分工協作的管理模式。

1.預算績效目標由財政部門組織審核，人大批準

績效目標管理包括績效目標的設定、審核和批復三項內容。預算單位編制預算并設定績效目標。財政部門負責審核和批復績效目標?？冃繕藢徍酥攸c包括相關性、可行性、科學性，以及所需資金的合理性。因此，績效目標審核不是孤立的，是與預算編制審核相輔相成、相互促進的。

財政部門在審核預算的同時審核績效目標是合理高效的選擇。建議預算績效目標隨同預算一起報人大批準后，再由財政部門批復。一是因為預算績效目標是財政預算的重要組成部分，預算績效目標應與財政預算具有一樣的法律地位；二是績效目標信息有助于人大審批財政預算；三是人大批準預算績效目標是人大參與財政支出績效管理的一種有效方式，為人大參與事后預算監督提供基礎。

2.預算績效監控由主管部門全面實施，財政部門抽查，向政府和人大匯報

預算績效監控是日常預算績效管理的重要環節，其持續性最長，貫穿資金使用的全過程。雖然理論上人大、財政部門和主管部門都可以是績效監控的主體，但是鑒于人大和財政部門難以有充足的人力物力對眾多單位的預算績效進行監控，建議由主管部門實施全面預算績效監控較容易實施，監控結果向財政部門報備。財政部門根據主管部門的監控結果和自身工作需要，對個別重點項目或異常項目進行重點監控，重點監控結果向政府和人大匯報。這樣既可彌補人大和財政部門人手不足的問題，又能通過抽查強化結果的可靠性。

3.績效評價由審計部門組織，結果向政府和人大匯報

由于財政部門和主管部門開展績效評價的公信力相對于人大和審計部門弱，而審計部門可在審計過程中同時實施績效評價或績效審計，效率性比人大高。建議績效評價由審計部門組織實施，評價結果向政府和人大匯報，由人大及相關部門根據評價結果實施績效問責。

4.第三方機構協助實施全過程績效管理

財政支出績效管理是一項技術性和專業性很強的業務，建議以政府購買服務的形式，各實施主體根據需要委托第三方機構協助開展績效管理，以彌補自身專業性或公信力方面的不足。以廣東實踐為例，第三方機構協助開展績效目標評審和績效評價已有十多年經驗，其參與全過程績效管理也不是新鮮事物。因此，第三方機構協助實施全過程績效管理是可行的、合理的、符合現實的管理需求。