海綿城市PPP項目投融資模式應用探討

王艷華

(中國市政工程中南設計研究總院有限公司，湖北 武漢 430010)

0 引言

2013年，海綿城市建設的概念在國家層面首次提出，并于2015年確定了16個首批試點城市，海綿城市建設作為一項國策在全國推行，PPP項目投融資模式在海綿城市建設中也得到了廣泛應用。

1 海綿城市建設的投融資需求分析

1.1 海綿城市建設的現狀

自2014年開始，海綿城市建設相關配套政策陸續出臺，財政部、住房城鄉建設部、水利部《海綿城市建設試點城市申報指南》提出將海綿城市建設的投融資模式創新性作為一項重點評審內容，對投資規模經濟合理性、地方財力可承受度、建設和運營采取政府和社會資本合作(PPP)模式提出了要求。鼓勵海綿城市建設創新體制機制，建立政府與社會資本風險共擔、利益共享的合作模式。

自2016年開始，海綿城市建設進入加速推進階段。實踐中發現當前海綿城市行業培育正處于關鍵期，行業規模小、產能有限、融資渠道不暢等問題客觀存在，政府投入仍是海綿城市建設的主要資金來源，缺乏有效市場機制的盈利模式是制約海綿城市建設引入社會資本的障礙。然而，海綿城市建設是一個系統工程，是城市水系、城市管渠、公園綠地、市政道路和小區公建等工程類型的組合，需要有強大持續的資金籌措能力、大量具備全產業鏈相關技術的企業以及良好的運營管理能力。

1.2 海綿城市建設的投融資困境

從總體上看，海綿城市建設涉及面廣、規模大，對項目投融資的要求較高，且具有鮮明的行業特征，結合首批海綿城市建設實踐經驗，當前實踐中存在的主要問題包括：

(1)資金需求量巨大。海綿城市在建設階段和運維階段都需要巨額資金支持。即使對于少數試點城市，中央財政補助也很有限,因此地方政府在海綿城市建設中普遍面臨較大資金壓力。在當前地方政府融資渠道全面收緊的情況下，如何籌集資金、形成持續穩定的資金投入，成為建設海綿城市的首要問題。

(2)回報機制不穩定。海綿城市屬于公共服務設施建設，僅靠市場力量無法有效調節，短期內效益無法體現，影響了社會資本進入海綿城市建設的積極性。

(3)涉及的項目權屬復雜，不便于經營和評估。海綿城市建設既有道路、公園等公益性基礎設施，也有住宅、商業體、企業配套設施等權屬物業，資產權屬復雜，分屬不同行業主管部門管理，傳統的融資模式基本無法實現系統的一體化項目融資。

(4)對項目融資的可持續性要求更高。在傳統融資路徑下，基本上是針對項目進行的短期建設融資。海綿城市的建設與改造是個長期的系統行為，需要在長期運營中不斷追加投資進行設施維護，否則建設形成的資產很難保持持續的可用性。因此，海綿城市建設對項目融資的可持續性提出了更高要求。

1.3 海綿城市建設適用的項目投融資模式

海綿城市目前在實踐中有三種常見的投融資模式：

(1)傳統政府投資模式。由各片區政府主管部門根據職責分工分段實施，相互之間缺乏協調和統籌，造成項目碎片化，往往達不到整體改造效果。

(2)城投主導模式。以城投等地方政府平臺公司為主體組織項目實施是較常見模式，但在當前平臺公司整體面臨脫鉤轉型的形勢下，該模式受到較大限制。

(3)將項目打包采用PPP模式。引入社會資本參與投資、建設和運營管理，鼓勵風險分擔、利益共享，發揮整體效益。

1.4 海綿城市建設PPP模式應用現狀

民營資本活躍度日益提高，為海綿城市PPP項目的實施創造了良好的市場基礎。現在海綿城市已進入第二批試點階段，根據第一批海綿城市試點的實踐情況看，在試點城市建設中，PPP社會資本投資占總投資額比例，除鶴壁市外均超五成，若剔除財政部補助部分，占比還將更高，說明PPP模式在海綿城市建設中起到了重要作用。

采用PPP模式運作的海綿城市項目呈快速增長態勢。依據財政部PPP項目庫，截至2016年9月，全國已明確公示的海綿城市PPP項目達36個，投資額達689億元，比2016年3月末增加200多億元。

雖然海綿城市進展迅速，未來市場容量不容小覷，但總體上市場基礎薄弱，參與海綿城市投資與建設的社會資本有待培育和發展。海綿城市的融資能力和技術標準是制約市場的兩大因素，未來盈利模式有待創新。

總體上看，雖然目前PPP模式在海綿城市建設中的運用還處于探索和積累階段，但國家政策支持力度在逐漸增強，市場基礎已經逐步搭建起來，前景向好。PPP模式實現了建設運營管理一體化，有利于取得當地居民的支持，系統地考慮建成后的運營服務整體外包等，是解決當前海綿城市投融資難題的有效途徑之一。

2 海綿城市PPP項目實施中存在的問題

從推進的現狀看，海綿城市PPP項目在實踐中已逐步趨于規范，但由于處于探索階段，目前尚存在一些需要注意的問題。

2.1 項目審批程序復雜、周期長

海綿城市PPP項目不但PPP階段的審批環節多、周期長，而且存在傳統前期審批與PPP審批流程的銜接問題，這增加了海綿城市PPP項目全過程管理的難度。導致一個海綿城市PPP項目從項目策劃至PPP項目公司成立耗時較長，重復性工作較多，協調工作量巨大，過程中有大量重復審批等問題，加重了工期控制難度。

2.2 項目回報機制單一，盈利模式有待創新

海綿城市承載緩解內澇、控制污染、雨水回收利用、改善生態環境等功能，多數具有公用事業性質，不具營利性，而且項目周期長，存在收益上的不確定性。目前國內尚無雨水排放收費相關制度，暫時不能發揮海綿城市建設的市場機制。當前海綿城市PPP項目仍以政府付費為主，有待探索完善制度和創新盈利模式，在合法合規的前提下捆綁經營性項目，推進海綿城市PPP項目投融資模式。

2.3 建設標準不完善，技術創新能力要求高

海綿城市建設涉及規劃、建設、園林、市政、環保、水利等多個領域，以前這些專業之間互相分割、技術封閉，在PPP項目實施中，不但需要將以上技術模塊重新整合，還需要針對建設和運維過程中的問題不斷進行新技術、新材料、新工藝的系統研發。目前關于海綿城市建設的國家標準尚不完善，各地出臺的各種規劃、標準也不統一。這對項目公司的技術整合能力和技術研發能力提出了更高要求。

2.4 社會資本參與積極性不高

雖然各地積極出臺相關激勵政策，吸引社會資本廣泛參與海綿城市PPP項目，但由于國內海綿城市投資市場剛剛起步，全產業鏈整合度不高，能完整運作海綿城市PPP項目的企業不多。再加上海綿城市PPP項目可經營性不強，對社會資本的吸引力有待提高。此外，地方政府支付能力和信用狀況也是影響海綿城市PPP項目吸引力的重要因素之一。

2.5 運維管理和績效考核難度大

海綿城市PPP項目合作期一般為10年左右，采取PPP模式建設的海綿設施，運營期按合同約定，由PPP項目公司負責設施運營維護；運營期滿后，按照PPP合同約定及有關政策規定，由接收部門進行維護管理。海綿城市的運營管理較為復雜，涉及的權屬部門較多，民眾認知不一致。部分海綿設施并不是單獨存在的，與其他物業的界限劃分不明確，易導致責權利混淆，極易產生責任糾紛，并影響績效考核的準確性。

從目前試點城市來看，海綿城市的績效考核尚未建立科學體系，考核的目標難以測量、考核的內容覆蓋不全、考核的方法難以選取，風險分擔與責任邊界不清，使按效付費的實操性大打折扣。

3 海綿城市PPP項目操作的控制要點

3.1 發揮連片效應，按匯水分區項目打包

按照匯水分區將零散項目打包采用PPP模式，解決海綿城市的復雜屬性和碎片化問題，每個匯水分區的海綿城市項目類型盡可能多樣化，發揮連片效應和整合優勢。

3.2 挖掘可經營性資源，保證投資回報的合理穩定

考慮到海綿城市PPP項目公益性較強的特點，應結合市場行情合理確定社會資本的收益水平。市場上判斷項目盈利能力的主要參數是財務內部收益率。根據《建設項目經濟評價方法與參數》(第3版)，參考行業平均回報水平，海綿城市社會資本的資本金財務內部收益率按6.5%～8%較為合理，同時在項目選擇上應盡可能捆綁經營性項目(如污水處理廠、停車場、配套商業等)，增加社會資本投資的積極性，拓寬收益，減少政府財政投入。

3.3 注重考核，按效付費

按效付費是目前海綿城市PPP項目普遍采用的付費模式，因此績效考核是重要環節。建立科學的績效考核指標體系，將績效考核的結果與費用支付、獎懲聯系起來，有助于降低運營成本、提升管理服務和鼓勵社會創新。督促社會資本做好項目全過程的運營維護管理，提高公共服務的質量與效率。

3.4 前瞻規劃，統籌建設

海綿城市PPP項目不能孤立存在，一般與其他市政基礎設施工程同步規劃、同步設計和同步實施，以避免重復建設造成的浪費。以上諸多問題都需要地方政府在項目推進中注重機制創新和各方協調，特別是要站在整個區域城鎮化建設的角度總體考慮項目定位，與其他項目做好銜接。

3.5 注重全產業鏈技術整合，選取優質社會資本

海綿城市PPP項目中，社會資本應具有一定的技術優勢或先進管理經驗，需要通過競爭性方式篩選出具有全產業鏈技術整合和技術創新能力的社會資本負責項目運作。以項目公司為平臺，向海綿城市建設產業的上下游拓展，實現投資效益的最大化。

4 海綿城市PPP項目操作流程優化建議

基于以上分析，結合部分海綿城市PPP項目實踐經驗，主要從提前建立項目儲備庫、前置PPP項目合同審核程序、同步進行項目前期準備工作、開設項目審批一體化便捷通道、建立督查督辦機制等方面進行流程優化，提出海綿城市PPP項目生命周期操作流程。

4.1 項目前期準備階段

(1)項目啟動前準備。

1)建立海綿城市PPP項目備選庫。主管部門同財政、發改等部門建立海綿城市PPP項目備選庫，備選項目需完成立項審批、可行性研究等前期工作。

2)建立咨詢機構儲備庫。主管部門同財政、發改等部門事先通過競爭性方式建立PPP咨詢機構庫、監理庫、跟蹤審計機構庫等相關咨詢機構儲備庫、機構庫，維護與管理遵循績效導向、能進能出、動態調整、公開透明的原則。在PPP項目實施過程中，直接從儲備庫中遴選相應的咨詢機構，不再通過公開方式進行咨詢機構采購。

3)項目策劃。鼓勵將單個項目打包成能發揮整體優勢和連片效應的海綿城市PPP項目包。財政部門對擬實施項目進行初步物有所值評價和財政承受能力論證，對列入海綿城市PPP項目開發計劃的項目包，可授權政府出資方代表負責前期準備相關工作。

(2)PPP項目啟動的前置條件。單個海綿城市PPP項目應獨立完成可行性研究報告審批；海綿城市PPP項目包應完成項目包整體可行性研究報告審批，或項目包中對應的子項目應分別完成可行性研究報告審批。

(3)方案編制。PPP咨詢機構依據政府出資方代表提交的項目可行性研究報告等前期資料，編制實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告。咨詢機構根據投資人調查結果編制和優化實施方案的核心交易條款。

(4)項目評審。將實施方案、物有所值評價報告、財政承受能力論證報告送審稿送審，邀請相關專業專家和行業主管部門參加評審。

(5)項目審批。對于審議通過的項目，實施機構將項目成果上報PPP項目主管機構審議。財政部門組織開展物有所值和財政承受能力評審并批準，主管部門批準PPP實施方案后實施。

上述項目前期準備階段的工作流程見圖1。

4.2 項目采購階段

項目采購階段的工作流程見圖2。

4.3 項目實施階段

項目實施階段的工作流程見圖3。

5 結語

我國海綿城市建設已進入加速推進階段，其涉及面廣、建設規模大，對項目投融資的要求較高，引導、規范和推廣PPP項目投融資模式對于解決海綿城市建設的諸多困境尤為重要。以上是筆者從事海綿城市建設管理的一些心得總結，借此與海綿城市建設、PPP從業人員和政府主管部門人員分享，不當之處，敬請指正。