新加坡國有企業改革中政府角色定位對中國的啟示

張銀銀

摘要：我國國有企業在整個國民經濟中占據重要的地位，是國家發展所必不可少的物質基礎，在實現中國夢方面擔負著重大的歷史使命。我國現階段國有企業的深化改革受路徑依賴中政府角色的阻礙，而新加坡的國有企業管理模式是國有企業經營管理的典范，通過借鑒新加坡國企改革的經驗，政府角色定位從堅持政府對國有企業的適度控制與干預和堅持政企分開出發，確定中國國有企業改革中政府角色的準確定位，這對深化我國國有企業改革有著非常重要的理論和現實方面的意義。①

關鍵詞：新加坡 國有企業改革 政府 角色定位

中圖分類號：F279.339 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）02-0223-03

一、新加坡的國有企業改革歷程

新加坡在1959年擺脫了英國的殖民統治，于1965年8月宣告獨立。1961年新加坡政府開始投資建立了新加坡的第一批國有企業——大眾鋼鐵公司和百齡面粉廠。隨后自1968年開始，政府投資創辦的國有企業，其規模和數量迅速發展。20世紀下半葉大多數國家的國有企業由于官僚主義和壟斷都出現了經濟效益低下、經營不善等問題，新加坡的國有企業雖然沒有出現這些問題，但它出現了與其他國有企業相似的一些問題，急需解決。這就促使新加坡政府實行國有企業的私有化改革。1985年3月，新加坡政府正式宣布實施私有化改革。新加坡國有企業改革的方針為：目前還沒有上市的國有公司只要條件成熟，就應該在證券交易所掛牌上市，出售國家占有的股份，國家占少量股份已經掛牌上市的公司應進一步出售國家股份，對一些關乎國家重要利益的，國家應繼續保持其控股權，但也可出售其部分股份。經過國有企業的私有化改革，新加坡國有企業的經濟效益明顯提高，促進了國民經濟的快速發展。自1974年受政府委托，淡馬錫集團負責經營包括新加坡開發銀行在內的36家國有企業股權，當時其市值為3.54億新元，但截止到2016年3月底，淡馬錫投資組合凈值已高達2750億新元，股東年平均回報率15%，年平均股息達70億新元，其經濟效益超越了其國內民營企業、外資企業的經濟收益。新加坡國有企業成功改革的背后與政府角色定位的準確性密不可分。由于新加坡政府在國企改革中角色定位的準確把握，為其國有企業改革的順利開展提供了強有力的保證。

二、新加坡國有企業改革中政府的角色定位

（一）堅持政府對國有企業的有效控制，但不直接干預

新加坡國有企業起初是由政府大規模投資興建，政府擁有國有企業的所有權，之后政府通過控股公司這一中間機構實現對國有企業的監督與管理，對國有企業具有控制和干預權。控股公司通過影響企業的發展策略和方針以及人事參與和財政上的監督來實現對企業的干預。控股公司還定期檢查其下屬公司的發展潛能和商業目標的完成情況，以維護國家的利益目標。在人事方面，政府為了實現有效的人事監督，專門設立了一個董事委員會，由它來負責任命國有企業的董事長，董事長一般由政府公務員擔任，確保政府對國有企業的控制。在財政方面，政府對國有企業進行財務方面的監督，主要包括所有國有企業的年度、月度的財務報告都要交給政府的有關部門進行審查監督；政府可以對國有企業進行檢查；社會可以依據對國有企業在注冊局的有關資料對其進行檢查監督。

新加坡國有企業私有化改革過程中，政府的思路主要是將原有經濟較好的國有企業盡量折股上市，讓人民多控股，政府少控股，但政府對不同的國有企業實行的改革措施又有所不同：對關系國計民生的國有企業，政府仍保留其大部分股權，確保其國有性質，防止私人的操縱和控制，如新加坡航空公司，淡馬錫集團控制著54%的股權；對一般性的國有企業國家盡量少控股，讓國民多控股；外國資本控股具有明確的限制，不得超過20%，防止國有資產流失；還不能上市的企業則可將股權轉讓給私人或外國合資商。這些措施都表明政府實施私有化并不代表政府在國有企業中股權的完全讓出，而是有所保留。對一些具有競爭力的企業或在國際社會中占有一定地位的企業，政府部分或全部讓出其中的股權，將其讓于私人或外國資本，有助于將國有企業推向市場，而將政府所獲得的資本再次投向那些需要政府推動、支持和控制的新領域或關乎國家命脈的重要項目中，促使其建立、發展，待它們發展成熟后再轉讓出去，如此循環往復。私有化的本質并不是國有資本的退出，而是一種戰略轉移，通過這種戰略轉移從而進一步增強了國有經濟的控制力，提高了其地位。

（二）堅持政企分開的經營管理模式

在經營管理方面，新加坡國有企業具有完全自主性，它們既不受到政府的直接控制，同時也得不到政府給予的各種優惠政策，與私人企業幾乎在同一水平線。國有企業的經營權與所有權處于彼此分離狀態，這是新加坡國有企業私有化改革取得成功的關鍵所在，私有化改革改的是所有權，所有權由政府改為政府、私人或外國資本，不影響企業自身的經營管理。國有控股公司之下有50家大企業，50家大企業之下又有500家左右的分公司，這些分公司雖然與母公司有著密不可分的聯系，但它們都是獨立的經濟法人，進行獨立的經濟核算。在國有企業內部，公司的管理主要來自總經理，而總經理是從經理市場上聘用的，并不是來自董事會的任命，總經理以企業的盈利為目標，對企業進行管理。企業員工的招聘、晉升和工資都取決于經理，控股公司不能干預。在經營上，企業將追求最大利潤作為最終目標，國有企業自負盈虧，政府對企業沒有任何的特殊補助，虧損的企業可以破產。在私有化改革過程中，新加坡的法定機構實行了公司化，將其行政職能與經營職能相分離，其行政職能交由相關的政府機構，使其按照經營職能運作。

在外部環境方面，新加坡國有企業不存在“企業辦社會”的現象。由于新加坡的社會保障制度的健全，醫療、養老、教育、住房等設施都已早早地得到建立和發展，因此，新加坡國有企業不需要承擔過多的社會責任，這就有利于國有企業能和私有企業一樣沒有外部的附加責任，可以更多地將精力投入到企業的經營管理，進行商業化運作。國有企業和私有企業一樣沒有任何經濟上的特權，無財政補貼和關稅保護等，它們完全按照市場的規律經營運作，與私有企業在市場中平等競爭。而且，新加坡還頒布過多部的法律，建立起了相對比較完善的商業規范以及制度體系。這些國有企業和私有企業一樣受到制約，兩者受到平等對待。在嚴格的法律法規面前，國有企業也要為了自身的信譽和生存，加強自身建設，增強風險意識。由此可見，新加坡真正實現政府與企業的分開，實現所有權與經營權的分離，國家宏觀環境與企業內部經營管理相配合，實現了新加坡政府在國有企業改革中定位的準確，從而促進了新加坡國有企業的蓬勃發展，國有資本的保值增值。endprint

三、中國國有企業改革中政府角色定位的現狀

目前中國政府在國有企業改革中的定位主要表現在：公共政策的制定者、國有資產所有者以及監管者。

（一）公共政策的制定者

在國有企業改革中政府首要體現的是公共政策的制定者，政府主要通過市場將信息傳達給企業，通過制度方面的供給、政策方面的調節、財政方面的補貼以及信息的提供等方式來塑造政府的公共政策制定者形象。

（二）國有資產所有者

政府在國有企業改革中不僅表現為公共政策的制定者，而且還履行了國有資產出資人的角色。國有資產最終是屬于全國人民的財產，政府經全國人民的委托，成為國有資產的所有者。由于政府代表全國人民行使財產所有權，因此，也必然要對國有資產行使管理權。所謂國有資產的管理者，即為經過國有資產所有者的授權，對國有資產進行占有與使用等。而國有資產經營者，為利用國有資產進行生產、服務活動的法人、自然人以及組織。黨的十六大以后，提出了國有資產所有者、經營者和管理者的適當分離，建立專門的機構，將管人管事和管資產相結合，權利義務職責相統一的國有資產管理體制。

（三）國有資產監管者

市場經濟的不確定性，要求政府對市場進行宏觀調控，維護市場秩序，政府在其中就充當了監管者的角色。政府的監管主要表現在以下兩個方面：對國有資產的監管以及對市場環境的監管。一方面，對國有資產的監管主要履行兩種職能：一種對國有資產本身的監管。2003年3月，國有資產監督管理委員會正式掛牌成立。國資委作為國務院的部級直屬機構，承擔了對國有資產的監管職能。另一種是對國有資產監督者的監管。國資委作為國有資產的出資人，不僅履行出資人職責，而且還擔負著對出資人進行監管的職責，即存在著國資委自己監管自己的嫌疑。另一方面，對市場環境的監管。由于受到計劃經濟的影響，市場經濟體制仍處在完善階段，這就需要政府來制定相關的政策以及制度來維持市場的良好運作，保證市場經濟的正常運行。具體來說，政府對于市場環境的監管主要表現在促進公平競爭和營造公正的法制環境。政府對市場環境的監管中，促進公平競爭，主要在于打破地方保護和壟斷。營造公正的法制環境在于政府需要盡快完善相關的法律法規，創造公平的法制環境。

四、新加坡國有企業改革中政府角色定位對中國的啟示

目前，我國的國有企業改革已經開始步入深水區，面對國內外復雜的環境，其改革難度也越來越大。因此，國有企業改革的政府角色定位在結合我國的具體國情的同時，可以有效借鑒新加坡國企改革中政府角色定位的成功經驗。

（一）堅持政企分開

改革至今，中國國有企業的市場化進程以及自由度仍受到政府的高度干預，主要表現在政企不分和政資不分兩個方面。政企不分是指政府與企業之間的功能混亂，政府直接干預國有企業的微觀經濟活動，企業履行本該由政府履行的社會職能，即“企業辦社會”現象。政企不分首先有個人方面的政企不分，政府領導既在政府擔任職務，又在國有企業擔任一定的職務，具有雙重身份。還有機構方面的政企不分，有些國有企業內部還設置了辦公廳，猶如政府部門。改變這種狀況，首先根據功能的定位以及使命的要求對國有企業進行綜合分類，根據中央關于國有企業改革的指導意見，國有企業可以分為公益類、主業處于充分競爭行業和領域的商業類，和主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，不同類型的國有企業，將會有不同的國資監管機構，混合所有股權結構中的國有持股比例要求不同，企業治理機制也有差異。②其次，設立管控多家國有企業的控股公司以及其董事委員會，政府部門人員成為董事委員會成員，遇到重大股權事項或重大人事任免由董事委員會投票決定。企業總經理從外部高薪聘請，企業內部人員完全由總經理任免，招聘進來的員工全部對企業負責而不是對政府負責，為企業的利潤最大化。設立董事委員會也避免了企業內部政府機構的設立，防止政府對國有企業微觀經濟活動的干預，企業具有獨立性，政府對國有企業仍具有控制力。最后，對于“企業辦社會”現象，需要政府不斷健全社會保障制度，減少國有企業的社會責任，讓國有企業與私人企業平等競爭。

政資不分是指政府在擁有行政管理職能的同時，還具有國有資產所有者權力，造成政府與國有資產管理機構的職能不分，政府機構既行使著行政管理職能，又具有國有資產所有者職能。因此，必須將政資分開，由國有資產管理局單獨處理對國有資產的管理和特別處理，各級政府機構包括中央政府均不能直接插手國有資產的具體管理，政府只能通過國有資產管理局來實現對國有資產的管理，實現國有資產管理的專一化。

（二）堅持政府對國有企業的控制和有效干預

由于路徑依賴的阻礙，現階段的國有企業改革仍受到計劃經濟時代中國國有企業改革的影響。路徑依賴理論是由美國經濟學家道格拉斯·諾斯在對制度以及制度變遷的分析中提出來的，指的是制度在變化、更替的變遷過程中會出現物理學中的“慣性”現象，即一旦制度進入了某種路徑，不管是好是壞，都很難出來，一直受到該路徑的影響。計劃經濟時代，我國實行高度集中的計劃經濟模式，政府包辦所有，因此，政府對國有企業內部的事務，無論大小，一律包辦。雖然經過多次的國有企業改革，政府對國有企業的控制有所減少，但仍處于對國有企業干預過度的狀態。因此，必須對國有企業進行適度的控制與干預。

（1）在人事方面，為了實現有效的人事監督，如上文專門設立一個董事委員會，由它來負責任命國有企業的董事長，董事長一般由政府公務員擔任，確保政府對國有企業的控制，防止國有資產的流失，董事委員會成員不能直接干預企業的內部事務。

（2）在企業的管理方面，讓企業自負盈虧。根據功能方面的定位以及使命要求對國有企業進行綜合分類，可以將企業分為公益類、商業類以及關乎國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不同類型的國有企業，就會有不同的國有資產監督管理機構，混合所有股權結構中的國有持股比例要求也會有所不同，企業治理方式也不同。

（3）在財政方面，所有的國有企業都要有年度、月度的財務報告，交給政府的有關部門進行監督；政府可以對國有企業進行檢查；國有企業的資料應信息公開，方便社會對國有企業進行檢查監督。通過這些，政府可以實現有效的監督，還能避免直接干預企業的內部管理活動。

注釋：

①高山.新加坡淡馬錫模式的經驗與啟示[J].北京市經濟管理干部學院學報，2007，22（2）：42.

②黃群慧.國有企業改革步入實質推進階段[J].紫光閣，2016（6）：47.

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[4]黃群慧.國有企業改革步入實質推進階段[J].紫光閣.2016（6）.

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