“深化產教融合”政策的理論、文本及機制研究

摘 要：產教融合、校企合作是職業教育的生命線，是辦好職業教育的關鍵所在。基于國務院辦公廳《關于深化產教融合的若干意見》，應以新思想為指導，深化產教融合政策理論基礎研究；以新立法為保障，深化產教融合政策文本內容研究；以新治理為路徑，深化產教融合政策長效機制研究，以此來推進產業與教育統籌融合發展。

關鍵詞：產教融合；新思想；新立法；新治理

作者簡介：錢聞明（1963-），男，安徽和縣人，南京科技職業學院副院長，副研究員，研究方向為職業教育管理。

基金項目：2017年江蘇省高校哲學社會科學研究基金“江蘇省高等職業教育集團化辦學運行機制研究”（編號：2017SJB0624），主持人：崔炳輝。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0147-04

黨的十九大報告提出“深化產教融合、校企合作”[1]。為貫徹落實十九大精神，指導我們把習近平新時代中國特色社會主義思想轉化為教育工作的生動實踐，國務院辦公廳印發了《關于深化產教融合的若干意見》（以下簡稱《意見》），對深化產教融合，從國家層面加強頂層設計，做出制度性安排。針對《意見》，教育部聯合國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部和國家稅務總局迅速出臺《職業學校校企合作促進辦法》（以下簡稱《辦法》），旨在將深化產教融合校企合作落地落細。這一連串的制度政策組合拳，一方面彰顯了產教融合校企合作的重要意義，另一方面也突顯了政府破解深化產教融合的制度性瓶頸的決心。這些都為研究并落實產教融合政策提出了緊迫性與必要性要求。

一、以新思想為指導，深化產教融合政策理論基礎研究

理論是思想的先導，也是行動的指南。本次《意見》將職業教育的辦學理念和思路擴展為我國整個教育的理念和思路，從推進未來我國教育和人力資源供給側結構性改革的高度，將教育與產業體系協同發展，看作對整個教育領域的總體要求。將產教融合確立為國家基本教育制度，有助于提升產教融合內涵，推進教育思想的理論創新。然而，當前在理論層面，關于產教融合校企合作的邏輯起點、本質屬性、特質內涵的研究有待深入，在實踐方面，對于制約產教融合的瓶頸問題仍缺乏有效破解之道，對于深化產教融合校企合作中存在的理論不足、政策不夠、機制不暢、動力不足、責任不明等障礙問題，不僅需要厘清其邏輯關系，系統分析其本質特征，更需要一套完整理論予以回答。

這次國辦印發的《意見》將產教融合的理念擴展為我國整個教育辦學理念，不僅僅是一次性政策行為，而是有其演變及理論發展脈絡的。通過梳理歷次政策文件，則可窺見其端倪。教育部關于職業教育的產教融合概念的明確也是經過不斷探索的，早在上個世紀80年代，先提出“校企合作”，而到了2011年，又提出“產教結合”理念，一直到2013年，“產教融合”才被明確規范。2015年國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》中明確“深化產教融合，將一流大學和一流學科建設與推動經濟社會發展緊密結合”[2]，這是產教融合最早出現在職教外高教領域。在黨的十九大報告中則明確將“深化產教融合、校企合作”上升為治國方略。直至本次《意見》頒布，產教融合才正式以文件形式明確為我國整體教育辦學理念，并在工作推進措施上做出了系統部署。

基于《意見》中關于產教融合校企合作的理論與政策思考，通過對產教融合的概念提出、演變及發展脈絡的梳理分析，筆者認為，我們要充分認識產教融合的理論特性和理論價值，深入開展產教融合的基本原理和實踐路徑的探索研究。主要建議：一是要將深化產教融合校企合作作為習近平新時代中國特色社會主義教育思想重要構成進行理論研究。堅持以馬克思主義為指導，運用唯物主義與辯證法，從歷史發展的視角去審視產教融合新的內涵、意蘊與價值。作為制定我國社會主義教育方針的基礎馬克思主義教育與生產勞動相結合的思想，要將其作為產教融合理論研究的邏輯起點。其中，馬克思關于“未來教育對所有已滿一定年齡的兒童來說，就是生產勞動同智育和體育相結合，它不僅是提高社會生產的一種方法，而且是造就全面發展的人的唯一方法”[3]的經典論述，在新時代里，仍然熠熠生輝，依然是我們深化產教融合研究的理論源泉，思想航標。二是要將深化產教融合校企合作作為教育科學理論進行理論研究。堅持習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，遵循辦學規律與教育教學規律，將產教融合校企合作不再局限于一般的辦學理念、人才培養模式，而是作為一種教育科學理論，進行理論探索并將其貫穿于整個教育體制機制創新、人才培養教育教學改革全過程，以全新的教育思想，來深化理論研究，挖掘其豐富內涵、生動實踐。三是要將深化產教融合校企合作作為產業經濟學理論進行理論研究。產教融合校企合作過去我們一直僅從其服務教育發展的角度來進行研究，很少從服務產業企業發展視角，來關注其對產業企業乃至地方經濟社會發展的貢獻度，產教融合要實現教育與產業的統籌融合發展，遵循產業發展規律，服務產業發展，是推進產教融合的必然選擇，因此，我們要將產教融合納入經濟學范疇，從經濟學視角來加強理論研究，有利于創新豐富產教融合理論，更好推進產教融合校企合作實踐。通過不斷深化理論研究和增強實踐創新，深刻闡述產教融合是跨界教育，推動人才鏈、產業鏈、創新鏈、教育鏈貫通。

二、以新立法為保障，深化產教融合政策文本內容研究

法律是保障，政策是支撐。本次《意見》在政策的剛性方面較以往有了很大提升，已經考慮到政策的落地問題，專門以附件的形式明確了重點任務分工與主要責任部門。作為主要責任部門教育部，僅時隔2個月，就聯合六部門快速印發《職業學校校企合作促進辦法》，按照《意見》重點任務分工，落實項目任務。然而，眾所周知，產教融合校企合作是一個系統工程，在其實施過程中涉及各方利益主體的權利和義務，而這些權利義務與稅法、勞動法、勞動合同法、社會保障法、就業法又有著扯不清理還亂的關系。因此，產教融合制度是一個系統，唯有構建包括配套體系在內的完整制度體系，才能確保《意見》落實。要保障產教統籌融合發展，不僅要解決由誰來推動、靠什么來約束的政策保障制度，還涉及由誰來提供人才培養、如何保證學習者權益等問題的培養制度，以及由誰來提供服務標準及購買服務、怎樣組織培訓與資格認定的評價制度等?？梢?，為確保其有效落地，既需要進行頂層設計，制定《職業教育法》的平行法，又要進行跨界整合，制定《職業教育法》的配套法。

筆者認為，《意見》雖明確了未來深化產教融合的宏偉目標和任務部署，但缺乏可量化考核的目標任務以及政策執行的剛性，多以“鼓勵……引導……探索”等方式表述。在肯定政策較之以往巨大進步的同時，就《意見》本身來看，存在的不足有：一是深化產教融合的主要目標缺乏量化指標，僅表示“用10年左右時間”，關于實現目標多以“逐步提高……健全完善……基本解決……顯著增強”來表述，至于何為“逐步……健全……基本……顯著”則語焉不詳，缺乏數據剛性約束。二是在《意見》中第七部分“組織實施”，僅僅以“（二十九）強化工作協調”與“（三十）營造良好環境”結束，明顯感到高舉輕放，缺乏考核問責監督等落實保障機制，使《意見》實施打了折扣。三是產教融合上升為一項國家基本教育制度安排，其跨越產業與教育，涉及財稅用地等多領域，從其高度與操作性來看，僅以《意見》形式發布，而不以立法形式來推進，相關法律修訂存在困難。

可見，要想實現目標，真正將制度落地，需對照《職業教育法》，進行專門立法，并配套法律政策，要加強政策法規系統性、可行性方面的研究。按《意見》精神，從深化產教融合校企合作方面，全方位推動稅收減免、融資支持、土地使用、科技及人才培訓受益等加快政府立法和相關法律、法規的修訂完善，以支持和規范政校行企等育人主體行為。主要建議：一是要制定專門的產教融合促進法。要提高站位，將產教融合促進法作為《職業教育法》的平行法，主要理由在于產教融合具有跨界性，所涉領域更多、范疇更廣，如作為《職業教育法》的配套法、下位法，很難實現其他相關法的相應修訂。通過立法，明確產教融合多元主體的權責利，對未依法落實產教融合主體責任的企業，明確政府監管問責部門及問責方式等，以增強政府職責的剛性和可操作性；增強企業權利義務責任的詳盡性，政府綜合運用投資、財稅、用地、金融等措施形成激勵保障協同支持，保障企業產教融合的權利；規范合作企業及其實訓教師的資質條件，履行職業教育義務的法律責任等。二是要構建產教融合互補性制度。制定并出臺與之相配套規章，有利于保障推動產教融合制度的落實。在《意見》施行中，各地區各部門要結合實際，盡快出臺《意見》實施細則，制定具體的促進條例、實施辦法等，推進各部門之間不配套的政策文件的廢改立，要抓緊將目標任務細化、量化，形成時間表、線路圖。此外，要建立健全《意見》執行落實考核監督辦法及細則以增強政策的落實效果。

三、以新治理為路徑，深化產教融合政策長效機制研究

實現治理體系和治理能力現代化，建立長效機制，是深化產教融合校企合作的必然要求?！兑庖姟访鞔_提出要“強化企業重要主體作用”，要以此為關鍵來“充分調動企業參與產教融合的積極性和主動性，構建校企合作長效機制”，明確要求“加快學校治理結構改革”[4]，以滿足產教融合統籌融合發展的需求。這些都抓住了深化產教融合的關鍵。而目前，我國治理結構改革的主要癥結在于政府、行業、學校、企業這四大治理主體之間的關系不順，難以形成有效的治理結構，而其根源則在于治理主體在治理過程中的角色混亂、定位不清、職責不明，或越位、或錯位、或缺位等。

筆者認為，《意見》將“加快學校治理結構改革”單獨列為第十八條，主要是基于職業教育治理體系發生了重要的政策性變化，產教融合中政府的角色定位悄然發生了改變，治理結構中的治理主體作用與定位更加清晰了。變化的時間節點以2014年為分界線，在此之前出臺的政策與舉措中，基本上是在政府主導的治理體系中進行的。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》中要求“形成政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與的多元辦學格局”[5]。直到2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》中還要求“建立健全政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制”[6]，政府對職業教育的主導地位仍然沒有變化?？稍?014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》中則強調“政府推動，市場引導”[7]，政府的地位和角色則從過去的“主導”變成了“推動”，同時要求職業學校更多地根據市場的引導進行辦學?？梢姡a教融合校企合作從由“政府主導”轉變為“政府推動”，雖只有兩字之差，但卻折射出政府對產教融合的認識發生了重大變化，也反映出在市場主導的情況下職業教育整個治理結構體系的深刻改變。

當然，這種新時代職業教育治理結構體系的產教融合，必然要求管理部門和學校不斷提高治理能力，在堅持職業教育辦學方向的基礎上，學會認識市場規律，教育鏈要主動對接產業鏈，促進其與創新鏈、人才鏈有機融合，切實貫徹落實產教融合的新要求。

一是要加大學校治理結構的改革與機制研究。隨著產教融合的內涵發生的深刻變化與發展，利益相關方的地位與作用也隨之變動，需基于產教融合校企合作的視域，厘清各治理主體的角色與相互關系?！兑庖姟穭t從“原則和目標”的高度提出“形成政府企業學校行業社會協同推進的工作格局”，職教專家肖鳳翔的“多中心”理念值得借鑒[8]，他認為，在以質量提升為核心任務的內涵建設時期，政府完全主導的“單一中心”治理結構已經無法應對市場的復雜性。為改變這種失序的治理結構，提出了職業教育“多中心”治理的構想，就是政行校企四方主體在“多中心”理念的引導下，通過自主治理構建出各安其位的新治理結構體系，避免（企業）搭便車的機會主義行為。但在“多中心”治理結構下，有兩個基本問題不容回避：“多中心”應處于怎樣的關系才有利于推進有效治理；政府、學校和企業扮演什么角色才能成為治理的“中心”，需要我們加強研究與實踐探索。

二是要著力改進職業教育治理體系和運行模式。當前，公辦職業院校普遍存在體制僵硬，機制不活，基本管理體制主要是政府主導下的“政府—學?！蹦Ｊ?，難以滿足企業需求和市場變化，與產業和教育統籌融合發展格格不入，與企業社會未能形成同頻共振，企業參與辦學的作用無法發揮，辦學熱情和積極性無有效撬動。針對治理現狀，《意見》提出要“建立健全職業學校和高等學校理事會制度，鼓勵引入行業企業、科研院所、社會組織等多方參與，推動學校優化內部治理”，要求政府從直接管理學校、舉辦教育中走出來，切實落實放管服，建立健全多方參與的治理結構。目前比較成熟的集團化辦學，實行行業或企業參與學校管理的“政府—行業企業—學?！焙献髦卫砟Ｊ剑档媒梃b和推廣。同時，要切實改進職業院校的投入模式，有效落實財稅用地等激勵政策，形成政府和企業相結合的新的職教投入模式，有利于建立以市場為導向，以產教融合校企合作為特色的職業教育治理體系和運行模式。

總之，《意見》將產教融合校企合作延伸至我國教育整體要求，上升為國家基本制度，這既是對我國職業教育多年特色發展的經驗總結與成績肯定，同時也彰顯了產教融合校企合作作為一種中國教育方案所具有的理論特色，更是當前新時代中國特色社會主義教育思想的重大研究課題。作為一項旨在推進產教統籌融合發展的重大政策，在看見其重要現實意義的同時，也要對其執行落地面臨的一些制約因素，既要有清醒的認識，也需拿出有效的舉措。同時，作為全新的教育理論，需要我們創新思維，拓展路徑，從不同維度、采用不同方法加強研究與實踐。要解決產教融合中的復雜障礙，關鍵是建立利益共享機制，充分調動企業和行業參與的積極性和主動性；核心是健全政策支撐保障，政府各主管部門真抓實干，深化放管服改革，讓政策加快落地，這些不僅需要進一步實踐探索，更需要深入的理論引領。為此，我們要緊緊圍繞深化產教融合校企合作中的發展目標、政策制度與治理結構等核心問題，堅持以新思想為指導，以新立法為保障，以新治理為路徑，加強深化產教融合校企合作的理論、政策與機制研究，來推進產業與教育統籌融合發展。

參考文獻：

[1]習近平.在中國共產黨第十九次全國代表大會上作的報告[N].人民日報，2017-10-28.

[2]國務院.關于印發統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案的通知（國發〔2015〕64號）[Z].2015-10-24.

[3]馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1957.

[4]國務院辦公廳.關于深化產教融合的若干意見（國辦發〔2017〕95號）[Z].2017-12-5.

[5]國務院.關于大力發展職業教育的決定（國發〔2005〕35號）[Z].2005-10-28.

[6]國家中長期教育改革和發展規劃綱要工作小組辦公室.國家中長期教育改革與發展規劃綱要[Z].2010-7-29.

[7]國務院.關于加快發展現代職業教育的決定（國發〔2014〕19號）[Z].2014-6-22.

[8]肖鳳翔，鄧小華.“多中心”理念下職業教育治理主體的角色定位——“中和位育”思想的啟示[J].高校教育管理，2018，12（2）：66-73.

責任編輯 劉揚軍