分類管理改革對民辦國際學校意味著什么？

文 / 李 文（蒲公英教育法律研究中心主任）張海鵬（蒲公英教育法律研究中心副主任）

根據《2017中美國際教育白皮書》發布的數據，截至2016年底中國大陸的各類國際學校（含公辦學校設立的國際班）總量達到了703所，是世界上國際學校最多的國家。隨著新修訂的《民辦教育促進法》于2017年9月1日正式施行，標志著民辦教育分類管理改革正式啟動。新民促法的落地對以民辦教育為主體的國際學校帶來了哪些影響？分類管理改革給民辦國際學校帶來的是機遇還是挑戰？

一、分類管理改革政策要點解讀

圍繞民辦學校分類管理改革，目前已經初步形成了“1+1+2+n”的政策體系。第一個“1”即新修訂實施的《民辦教育促進法》，第二個“1”即國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），“2”即教育部會同有關部委制定的《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》，“n”即各個省（自治區、直轄市）人民政府已經或者將要出臺的促進民辦教育發展的實施意見，目前掌握的情況是已經有九個省份正式出臺了本省的實施意見。那么在分類管理改革背景下，民辦國際學校有哪些需要注意的政策要點呢？

要點一：允許開辦營利性民辦學校，對營利性和非營利性民辦學校實行分類管理。

根據新民促法的規定，所有存量和新設的民辦學校都必須選擇登記為營利性民辦學校或非營利性民辦學校，義務教育階段不得開辦營利性民辦學校。營利性民辦學校在工商部門登記為有限責任公司或股份有限公司，舉辦人在辦學期間可以分配辦學收益，學校終止時可以分配剩余財產；相反，非營利性民辦學校登記在民政部門或事業單位登記部門，主要以公益為目的，舉辦人在辦學期間不能取得合理回報和辦學收益，學校終止后也不能分配剩余財產，辦學結余和剩余財產只能用于繼續辦學。

一方面，如果選擇營利性民辦學校，舉辦人投資教育能夠和投資其他產業一樣合法地取得投資收益，但營利性學校的市場屬性決定了政府的扶持和優惠必然會很有限；另一方面，如果選擇公益性的非營利性民辦學校，基本上可以享受和公辦學校相類似的土地、稅收及其他方面的扶持政策，但作為舉辦者你就不能考慮謀求辦學回報了，因為目前政策層面釋放的信號是一定會強化對非營利性民辦學校等社會服務組織的資金財稅監管。現在很多民辦學校雖然名義上登記為非營利性學校，但實際上通過大量不合理的關聯交易甚至違法違規的手段套取辦學收益，隨著分類管理改革的推進，這些不合法不規范的辦學行為一定會受到嚴厲的法律規制。

要點二 ：對營利性和非營利性民辦學校實行差異化的扶持政策。

此前由于民辦學校的身份難以界定，國家對學校的扶持政策比較模糊且難以落實。分類登記實施后，營利性民辦學校與非營利性民辦學校的身份得以明晰，國家將在此基礎上建立差別化的扶持政策體系。新民促法規定，各級人民政府將依法在政府補貼、政府購買服務、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學校給予扶持，而對營利性民辦學校僅僅規定了政府可以通過購買服務及稅收優惠等方式給予支持。

要點三：對健全民辦學校治理機制和黨組織參與決策提出了明確要求。

分類管理改革的重要目的在于促進民辦教育規范發展。此前多數民辦學校在民政部門登記為民辦非企業單位，法人性質與產權歸屬不清，學校的內部治理也較為混亂。本次分類管理改革以是否分配辦學收益為標準將民辦學校區分為營利法人和非營利法人，并在此基礎上對民辦學校法人治理結構提出了明確要求。民辦學校要依法制定章程，按照章程管理學校。應當建立董事會（理事會）、監事（會）、行政機構，同時建立黨組織、教職工（代表）大會和工會。此外，民辦學校還應健全黨組織參與決策制度、校長選聘制度、關鍵管理崗位實行親屬回避制度以及學生代表大會制度等。

要點四：公辦學校的國際班政策將進一步收緊。

由于公辦學校國際班從誕生之日起就天然存在占用公共資源、加劇教育不公平等硬傷，教育部近年來開始對公辦學校舉辦國際班的政策收緊。2013年教育部出臺了《高中階段國際項目暫行管理辦法》，明確對各類高中的“國際部”和“國際班”從招生、收費等多方面予以規范，對部分不符合規定的國際班進行清理或轉制。隨著新民促法的施行，公辦學校的國際班政策將進一步收緊，不少地方已全面禁止審批新的公辦學校國際班，實踐中已有不少國際班完成了“公轉民”的改制，公辦學校退出國際學校市場已然成為大勢所趨。

二、分類管理改革背景下民辦國際學校發展的挑戰分析

挑戰一：民辦國際學校的辦學模式面臨調整。

新民促法第19條明確規定，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。因此，義務教育階段的民辦國際學校也會受到影響，甚至有一種說法認為，這一規定的出現會導致義務教育階段的民辦國際學校不能再辦。此種認識有失妥當。教育部副部長朱之文就新民促法修訂相關問題回答記者提問時曾明確表示：“目前我國已經審批設立的民辦義務教育學校沒有一所是營利性的，即使是收取較高學費的民辦中小學也不是營利性的。現有收費較高的民辦學校可以按照辦學成本、市場需求等因素，根據各地具體辦法確定收費標準，保持自己的辦學特色，只要符合非營利性民辦學校的法律要求，都可以繼續舉辦。”這一罕見的官方發聲說明，修法并沒有禁止舉辦義務教育階段的民辦國際學校。而且，根據新民促法規定，營利性民辦學校與非營利性民辦學校的區分標準在于是否將學校的辦學收益在舉辦人之間進行分配，而非學費的高低。義務教育階段的民辦國際學校仍然屬于非營利性民辦學校，國家仍會給予相應的扶持和優惠政策支持其發展，當然義務教育階段民辦國際學校的舉辦者不能分配辦學收益。

但是，這種擔憂也不無道理。此前，很多國際學校實行的是九年甚至是十二年一貫制辦學，同時存在義務教育階段與非義務教育階段。分類管理政策明確規定，義務教育階段不能舉辦營利性民辦學校，這意味著民辦國際學校在辦學模式上必須有所調整，即將義務教育階段與非義務教育階段剝離開來。義務教育階段的剝離不僅涉及辦學思路與模式的轉變，還涉及法律、會計等專業問題，需要謹慎地進行。而且，義務教育與非義務教育階段剝離之后，在課程的設計、義務教育與非義務教育階段的銜接等方面也將面臨一系列新的問題。

挑戰二：民辦國際學校的教材和課程須經審定。

《若干意見》規定，民辦中小學校在完成國家規定課程的前提下，可自主開展教育教學活動。中小學校要執行國家課程方案和課程標準，堅持特色辦學優質發展，滿足多樣化需求。教育部2017年12月印發的《義務教育學校管理標準》也要求，落實國家義務教育課程方案和課程標準，嚴格遵守國家關于教材、教輔管理的相關規定，確保國家課程全面實施。

在教材的選擇上，2005年《教育部辦公廳關于做好義務教育課程標準實驗教材選用工作的通知》規定，“各地應嚴格在《書目》范圍內選用教材，不得選用《書目》以外的教材，更不得選用境外教材”。2012年出臺的《教育部關于鼓勵和引導民間資金進入教育領域 促進民辦教育健康發展的實施意見》，對境外教材的態度有所緩和，規定“基礎教育階段的民辦學校在完成國家規定課程的前提下可以自主開展教育教學活動；民辦學校引進的境外課程需報省級教育行政部門審核，對境外教材應依法進行審定”。根據此意見，民辦學校的教材和課程必須經過審定，但各個學校享有一定的自主權。

從表述上看，本次分類管理改革對民辦國際學校的教材與課程沒有新規定，但其強調國家義務教育課程方案和標準的落實。這意味著，義務教育階段教材與課程的監督將會進一步強化。2016年11月24日，上海市教委頒布了《上海市教育委員會關于進一步加強本市高中國際課程境外教材審查工作的通知》。該通知明確指出，今后將對上海以“中外融合”課程形式開展國際課程試點的21所國際高中，和以“拓展型研究型”課程形式開展國際課程的試點高中學校所采用的進口教材進行審查。上海的做法應是強化國際學校教材與課程審查的信號。

挑戰三：民辦國際學校受到的監督日益強化。

新民促法規定，教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，組織或者委托社會中介組織評估辦學水平和教育質量，并將評估結果向社會公布。民辦學校的招生簡章和廣告，應當報審批機關備案。而且，相關文件還規定，應當明確黨組織在學校法人治理結構中的地位，保證黨組織在重大事項決策、監督、執行各環節有效發揮作用，推進黨組織班子成員進入學校決策層和管理層。可見，為了規范民辦學校的辦學活動，無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校都將面臨日益規范和增強的內外部監督。可以預見，為維護國家的教育主權，未來民辦國際學校受到的監督和監管一定會日益強化。

三、分類管理改革背景下民辦國際學校發展的機遇展望

機遇一：教育投資的營利性有了法律上的保障。

新民促法中最突出、最重要的一個特點就是允許開辦營利性民辦學校，國家通過立法賦予民辦學校包括民辦國際學校的舉辦人享有辦學收益權，有利于調動民辦國際學校投資人的辦學積極性，有利于促進民辦國際學校的發展。

機遇二：國家對非營利性民辦國際學校的扶持力度有望增強。

在新法明確非營利性民辦學校的法人屬性和產權規則后，國家將對非營利性民辦學校加大投入。例如，新民促法明確規定，對非營利性民辦學校可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠和用地政策。非營利性民辦學校教師享受當地公辦學校同等的人才引進政策。因此，非營利性的民辦國際學校將受到更多的政府優惠和扶持。

機遇三：民辦國際學校的融資渠道進一步拓寬。

《若干意見》明確規定，要創新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金，擴大辦學資金來源。鼓勵金融機構在風險可控前提下開發適合民辦學校特點的金融產品，探索辦理民辦學校未來經營收入、知識產權質押貸款業務，提供銀行貸款、信托、融資租賃等多樣化的金融服務。在此背景下，民辦國際學校的融資渠道將進一步拓寬。尤其是未來的營利性民辦學校，由于可以形成穩定的利潤，資產證券化、融資租賃等融資方式將會更多地出現。

機遇四：營利性民辦國際學校的上市障礙消除。

此前由于非營利性的限制，民辦國際學校（如楓葉教育）主要通過VIE架構來實現上市。新法明確規定，營利性民辦學校可以分配利潤，如此一來營利性民辦學校將可以直接成為上市的主體。基于民辦國際學校規模的不斷擴大，以及資本市場對教育產業的良好預期，將來走向資本市場的營利性民辦國際學校會不斷增多。

機遇五：營利性民辦國際學校的并購重組將加速。

隨著我國國際學校需求的增長，國際學校的投資熱潮未來仍將持續升溫。資本的進入將引起營利性民辦國際學校的整合和發展。2016年以來，國內上市公司對國際學校的投資活動愈發頻繁。因此，在民辦國際學校領域，兼并、重組的現象將會大量發生。隨著民辦國際學校并購重組的持續推進，將形成更多民辦國際學校教育集團。

機遇六：政府與民辦國際學校的合作更為活躍。

《若干意見》指出，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與教育基礎設施建設和運營管理、提供專業化服務。積極鼓勵公辦學校與民辦學校相互購買管理服務、教學資源、科研成果。探索舉辦混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。隨著政府與社會資本合作模式的廣泛推進，優質的民辦國際學校將受到各地政府的青睞，為公辦學校、非營利民辦學校提供各種產品與服務。例如楓葉教育便主要是采取由地方政府提供辦學校舍及硬件設備設施，學校建成后交由楓葉運營的輕資產經營模式來實現其不斷擴張。

機遇七：國際班政策收緊將為民辦國際學校提供更為廣闊的發展空間。

根據東興證券2017年4月發布的《國際學校：引領學業選擇新浪潮——教育行業深度報告》顯示，自教育部出臺《高中階段國際項目暫行管理辦法》政策后，公辦學校國際班增速明顯下滑，至2015年已經下滑到0.45%；而民辦國際學校同比增速穩步上升，2015 年增速達到53.13%。與此同時，隨著外籍人員流入及出國留學人群的不斷增多，對國際學校的需求正在日益增加，這便為民辦國際學校的快速發展提供了更為廣闊的空間。

隨著新民促法的落地和民辦學校分類管理改革的推進，民辦國際學校的發展可謂是挑戰與機遇并存，總體上講是機遇大過挑戰。隨著我國國際教育需求的增長，民辦國際學校有望在順應分類管理改革要求的基礎上得到進一步的發展和壯大。