湖北省城鄉義務教育一體化優質均衡發展研究
——以湖北黃石市為例

2016年7月，為落實全面建成小康社會的發展要求，促進義務教育事業可持續健康發展，國務院正式頒布 《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發 〔2016〕40號）[1]、和2017年湖北省出臺的 《省人民政府關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的實施意見》（鄂政發 〔2017〕18號）均提出到2020年要基本實現縣域內城鄉優質均衡發展和城鄉基本公共教育服務均等化。義務教育一體化，城鄉義務教育一體化是促進基本公共教育服務均等化的重要舉措，是推動義務教育由基本均衡向優質均衡發展的首要任務。筆者通過實地走訪、座談、查閱資料和外出考察，就湖北黃石市城鄉義務教育一體化改革發展的情況進行調研，有關情況如下：

一、黃石市義務教育城鄉一體化發展現狀

近年來，黃石市積極推進縣域義務教育均衡發展，重點在辦學條件、師資配備、教育質量、經費保障等方面努力縮小區域內、區域間和城鄉間差距。一是實施全面改薄和標準化建設工程，70%的學校達到省定基本辦學標準，城鄉辦學條件得到明顯改善。二是深化“縣管校聘”改革，每年縣域內教師交流比例達到10%，落實鄉村教師支持計劃，城鄉師資隊伍不斷優化。三是積極推進義務教育集團化辦學和學區制改革，建立城鄉學校結對幫扶機制，將優質高中招生計劃平等分配到初中學校，義務教育入學率、鞏固率、升學率逐年提高。四是統一城鄉義務教育兩免一補政策、生均公用經費財政補助標準和教師績效工資標準，逐年提高財政性教育投入，義務教育經費保障機制不斷完善。五是堅持以流入地和公辦學校為主，實行公用經費財政補助資金可攜帶，14230名進城務工人員子女入學全部在流入地平等接受義務教育。目前，黃石市7個縣市區均已通過義務教育均衡發展省級評估驗收，5個地區通過國家評估驗收，實現了義務教育縣域內基本均衡。

二、黃石市義務教育城鄉一體化發展中的問題與原因

1.區域發展不平衡。黃石市黃石港區、西塞山區、下陸區為省級示范區，正向教育現代化目標邁進，呈現優質均衡發展態勢；大冶市為省級優秀區，縣級財政保障力度不斷加大，推進各項教育改革的勢頭較為強勁；陽新縣、開發區各項發展指標還處于基本達標水平，尚未通過國家評估驗收。造成區域發展不平衡的原因有兩點。

（1）教育經費保障力度的區域差異。區域經濟和社會發展水平決定了義務教育的經費保障力度。2016年，黃石城區、大冶、陽新義務教育生均經費分別為10989元、12216元和9834元，教育投入占當地地方財政性支出的30.3%、18.7%和20.2%，雖然各地都達到了法定增長要求，但保障力度存在明顯差異。

（2）區域間義務教育發展的現實基礎不同。黃石城區城鎮化水平高，優質教育資源較為豐富；大冶市城鎮化快速推進，處于城鄉教育二元結構的矛盾疊加期；陽新縣、開發區農村學校比重大，教育基礎設施相對落后，推進均衡發展的難度較大。

2.城區教育容量不足。黃石市有城區 （含大冶、陽新）義務教育學校92所，占義務教育學校總數的17%；城區義務教育在校生103214人，占義務教育學生總數的35%；城區2000人以上大校額學校15所，最大規模達到7363人 （陽新縣實驗小學）。其中大冶市城區大班額727個 （班額56人以上），其中超大班額數 （班額66人以上）385個。陽新縣城區大班額621個，其中超大班額332個。黃石市黃石港區除楠竹林小學外，其他9所小學班額全部為超過省定標準。大班額導致學校體育活動無法正常開展，音樂、美術、科學、計算機等功能教室嚴重不足，校園安全也存在隱患。造成城區教育容量不足問題的主要原因有三點。

（1）教育基礎設施建設滯后于學齡人口的變化速度。2013年到2016年，城區義務教育在校生增加了3.5萬人，其中外來務工人員隨遷子女增加了1.2萬人，而同期城區義務教育學校數僅增加了3所，各地主要通過就地擴容改造和擴大班額來消化生源增量，教育資源供給明顯不足。

（2）新建小區教育配套設施建設未得到落實。2013年以來，城區規模在3000戶以上的新建小區均未配建義務教育學校，如萬達廣場6430戶，三江共和城3005戶等，給學生就近入學帶來困難。

（3）城區學齡人口的增加速度超預期。根據人口和學籍數據預測，2016年到2020年，全市義務教育在校生數量每年平均增加約1.8萬人，累計增加約9萬人，其中城區將增加約3.6萬人，超過了2011年城區教育布局規劃的預設值。

3．鎮區學校兩極分化。黃石市城鎮區學校163所，占全市義務教育學校數的30%，在校生112549人，占全市義務教育學校在校生的40%。目前，城鎮區學校同時存在“空”和“擠”的問題。一方面，部分新建和改擴建的鄉鎮學校資源閑置，如大冶市實驗二中、陽新縣陶港中學、陽新縣木港中學，現有辦學規模與建設規模相差甚遠，建設績效沒有得到充分顯現；另一方面，部分城鎮區學校學位供需矛盾大，開始出現大校額、大班額問題，如大冶市金牛鎮一小、大冶金湖街辦馬叫小學、大冶實驗二小、陽新縣龍港鎮列寧小學、陽新縣白沙中心小學、陽新縣開發區五一小學等，現有的占地面積、校舍面積、運動場地等均不達標。城鎮區學校兩極分化的主要原因如下：

（1）城鎮區學校布局不合理。學校規劃未與鄉鎮經濟社會發展狀況相結合，在建設項目安排的時序上不盡合理，也沒有與鄉村學校布局調整統籌考慮。有的學校超前建設甚至重復建設，有的學校急需擴容改造，卻因規劃、土地、資金等問題造成項目難以落地。

（2）城鎮區學校教育質量、辦學條件整體不優。標準化寄宿制學校還沒有覆蓋到每一個鄉鎮，學生食堂、宿舍等生活設施不完善，對當地生源缺乏吸引力，也不能較好地解決鄉村學校學生到城鎮區學校就讀的交通、食宿等問題，間接造成了城鎮區學生向城區無序流動，也直接影響了鄉村學校的布局調整。

4.鄉村學校弱化。黃石市鄉村義務教育學校286所，占全市義務教育學校總數的53%，鄉村學校在校生70138人，占全市義務教育學校在校生的25%。鄉村學校托管的教學點共282個，教學點在校生9407人，教學點規模在3人到84人。鄉村教育弱化的主要表現：一是布點多規模小，陽新縣是全省學校總數最多、布點最分散的地區，全縣381個行政村，有鄉村學校224個，教學點180個，100人以下的鄉村學校 （教學點）242所，50人以下鄉村學校 （教學點）168所。二是辦學條件較差，80%的鄉村學校尚未達到標準化的要求，陽新縣2014年以來每年投入近1億元用于“改薄”，但過于分散的項目布點嚴重稀釋了有限的教育資源，教育經費的使用績效偏低。鄉村學校弱化的原因主要是：

（1）布局調整嚴重滯后。陽新縣基本維持著“普九”時期的學校布局，在2009～2011年和2012～2015年兩輪全國義務教育農村學校專項布局規劃中均未作實質性調整，而2014年到2016年，該縣鄉村學校在校生減少了1.2萬人，僅撤并了6所鄉村學校、5個教學點。

（2）受教育群體處于弱勢。在鄉村學校或教學點就讀的大多是家庭經濟困難學生，家庭無力承擔額外的教育成本，只能選擇就近接受低成本的教育，如果沒有完善的支持政策，難以推進小規模學校 （教學點）的撤并。

5.城鄉師資力量懸殊。黃石市義務教育學校教職工18626人，其中城區學校教職工6191人，鎮區學校教職工7427人，鄉村學校教職工5008人；全市義務教育學校生師比為15.34，其中城區生師比為16.7、城鎮區生師比為15.2。雖然全市義務教育教師總量基本達到了省定標準，但城鄉師資在數量、質量上仍存在較大的差異。一是代課教師群體龐大。據不完全統計，目前全市大約有近4000名縣聘或校聘代課教師，其中陽新縣有大約3200名代課教師。二是師資結構差異大。鄉村學校體育、音樂、美術、信息技術、英語、科學等學科教師嚴重不足，無法正常開設相關課程；全市教師平均年齡分別為43.5歲，鄉村教師平均年齡為52.8歲，鄉村教師老化趨勢更加嚴重；城鄉教師中級以上職稱比例分別為82.5%、56%，城鄉教師在教研能力、教學水平上差異明顯。造成城鄉師資力量懸殊的原因有：

（1）教師補充機制不健全。各縣市區均未按照國家新頒布的義務教育教師配備標準核定教師編制總量，且鄉村學校和教學點辦學規模小，不能簡單采取師生比的方式核定編制，在生源快速增加的背景下，各地未嚴格按“退一補一”的原則及時補充編內教師，學校只有通過聘用代課教師來解決課程開設的問題。

（2）農村學校難以留住優質師資。近三年引進的農村新機制教師，大多數在鄉鎮中心學校任教，還有一部分選擇了離職，代課教師成為農村教學點的主力師資以及城鄉教師職稱和崗位設置標準不一致，鄉村教師因缺乏教學業績展示、教研成果生成的平臺，職稱、崗位晉升通道相對狹窄。

6.城鄉教育質量差距明顯。城鄉教育質量的差距主要表現在：

（1）城鄉學生學業水平的差異。以2016年中考為例，全市優秀率為17.6%，黃石城區、大冶市、陽新縣分別為24.8%、19.1%、8.9%；全市及格率為53.9%，黃石城區、大冶市、陽新縣分別為61.5%、59.3%、40.3%；全市平均分391.8，黃石城區、大冶市、陽新縣分別為414.5、405.1、353.5。

（2）城鄉學生安全管理存在差異。2016年，全市學校學生校內外安全事故70%發生在農村地區，特別是溺水、交通事故等事件的非正常死亡發生率，農村明顯高于城市。

城鄉教育質量存在差距的主要原因：一是教育發展水平、師資和辦學條件的城鄉差異，使城鄉受教育者獲得的教育資源不均衡，農村學生很難獲得優質教育資源，在發展上得不到充分的支持。二是家庭教育的缺失，全市留守兒童58617人，占學生總數的21%，其中陽新46875人，占該縣學生總數的36.7%，爺爺奶奶等長輩隔代撫養，對學生健康成長造成了一定負面影響。

三、推進城鄉義務教育一體化發展的對策與建議

借鑒省內兄弟城市經驗，結合黃石市實際，筆者就推進黃石市義務教育城鄉一體化改革發展提出以下的對策和建議。

1.統籌規劃城鄉教育布局。一是增加城區教育容量。根據人口增長、區域規劃等因素科學預測學位需求，合理增加教育用地，在學位供需矛盾嚴重、“大班額”問題突出的地區，新建和改擴建一批義務教育學校，確保在2018年消除“超大班額”，到2020年消除“大班額”；[5]依法落實新建小區配套標準化學校建設，實施“交鑰匙”工程，確保配套學校建設與住宅建設首期項目同步規劃、同步建設、同步交付使用，滿足學生就近入學需要。二是優化城鎮區學校布局。每個鄉鎮至少規劃建設1～2所標準化寄宿制小學和初中。將初中學校逐步向鄉鎮集中，全面提升鎮區中小學辦學條件。三是實行聯村辦學，按照先建后撤的原則，審慎有序地撤并農村初小和教學點。四是健全鄉鎮校車安全運營機制，設立學生公交專線，通過政府購買服務的方式，用公益手段解決學生乘車就近入學問題。五是加強鄉鎮學校標準化食堂和學生宿舍建設，適當提高家庭經濟困難寄宿制學生生活補助標準，切實減輕貧困家庭經濟負擔。

2.統籌推進城鄉標準化建設。一是建立城鄉統一的義務教育學校辦學標準，對照標準，建立義務教育學校標準化建設臺賬，按照輕重緩急，有序推進義務教育公辦學校標準化建設。二是利用十三五國家支持中西部教育發展的契機，爭取中央和省級對農村薄弱學校改造的項目資金支持，全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件。三是強力推進教育信息化，加快農村地區三通兩平臺建設，提高師生教育信息化應用能力，促進優質教育資源共享。落實義務教育學校管理標準，提高學校管理標準化水平。四是建立義務教育標準化學校建設“綠色通道”，部門協作聯動，提高教育項目建設效率。

3.統籌調配城鄉師資力量。一是建立城鄉統一的義務教育學校教師編制標準，合理核定教職工編制，全面推進教師“縣管校聘”改革，統籌分配各校教職工編制和崗位數量。二是完善教師招聘機制，著力解決鄉村教師結構性缺員和城鎮師資不足問題，杜絕“有編不補”、長期聘用代課教師的現象。三是切實改善義務教育教師待遇，完善績效分配制度，落實并完善鄉鎮工作補貼和集中連片特困地區鄉村教師生活補助政策，健全長效聯動機制，確保縣域內義務教育教師平均工資收入水平不低于當地公務員的平均工資收入水平。四是完善鄉村教師職業發展保障機制，適度提高鄉村學校中級、高級教師崗位比例，落實中小學教師職稱評聘結合政策，確保鄉村學校教師職稱即評即聘，吸引優秀教師向農村流動。五是建立鄉村教師住房保障機制，將符合條件的鄉村學校教師納入當地政府住房保障體系，加快鄉村教師周轉宿舍建設。六是創新鄉村教師培養方式，依托湖北師范大學，面向黃石本地定向招收培養小學全科教師，優化農村教師學科結構。[8]

4.統籌推進城鄉教育綜合改革。一是推進義務教育學區制建設，將縣域內義務教育學校按照地理位置劃分為若干學區，形成一所初中對應幾所小學的格局，組建學校發展共同體，保障適齡兒童就近對口入學，構建小學與初中縱向銜接、小學和初中學校橫向協作的辦學模式。二是擴大集團化辦學試點。總結推廣大冶市、黃石港區集團化辦學的經驗，按照“城鄉統籌、以城帶鄉、學段對應、一體發展”的原則，對城鄉義務教育實施集團化辦學改革，以城區優質學校為龍頭，與薄弱學校、鄉鎮學校組建教育集團，促進城鄉學校教育理念、管理模式、師資隊伍、教育資源的深度融合，擴大優質教育資源。三是鼓勵引導民營資本投資舉辦非營利性義務教育學校，滿足人民群眾多層次、多樣化的教育需求，激發教育活力。

5.統籌保障特殊群體受教育權利。一是完善控輟保學機制，建立動態監測機制，及時掌握學生輟學動態，加大對學習困難學生的幫扶力度，落實輟學學生勸返、登記和報告制度。二是完善學生資助政策，加大對家庭經濟困難學生的社會救助和教育資助力度，確保適齡兒童不因貧困而輟學。三是加強留守兒童關愛保護，強化家庭監護主體責任，落實縣、鄉人民政府屬地責任，動員和凝聚社會力量參與，建立農村留守兒童關愛保護工作體系，確保留守兒童人身安全，同時引導扶持外出務工人員返鄉創業就業，逐步減少農村留守兒童數量。[9]

6.統籌建立督導評估機制。市、縣兩級政府教育督導部門要定期組織開展縣域內城鄉義務教育一體化改革發展主要措施落實和工作目標完成情況的專項督導檢查，突出縣級人民政府的主體責任，把統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展作為縣級政府目標管理績效考核和縣級黨政領導班子教育工作考核的重要內容，并強化督導結果的運用，確保各級政府把義務教育一體化發展擺在突出位置，優先規劃、優先保障、優先投入、優先發展。