略論檢察公共關系建設

任開志

摘 要：檢察公共關系呈現自發性、盲目性、碎片化等特征，缺乏系統性的管理和維護，一定程度上影響了人民群眾對檢察機關的了解和認同，制約了檢察機關的良性發展。為此，檢察機關必須加大力度，多辦案辦好案，充分行使檢察職能；同時還要通過向社會組織購買服務、重新審視形象、加強活動策劃與宣傳等形式，加強檢察公共關系專業化建設。

關鍵詞：檢察公共關系 檢察職能 專業化建設 購買服務

一直以來，檢察機關十分重視良性檢察公共關系的構建，各級檢察機關每年向人民代表大會匯報檢察工作、加強與人大代表政協委員的聯系、設置人民監督員制度、檢察開放日制度、檢察長接待日制度等，以及檢察機關借助“兩微一端”等媒介加強與社會公眾的溝通，這些都是檢察機關希望建立良性檢察公共關系的舉措。但需要正視的是，當前檢察公共關系建設并不理想。

一、檢察公共關系建設中的問題

（一）對檢察公共關系的認識誤區

1.將檢察公共關系等同于“人際關系”或“檢民關系”。檢察公共關系通常表現為“檢民關系”或“人際關系”，因為檢察機關與外部公眾、檢察機關內部之間的聯系，往往表現為若干人之間的聯系，即表現為人際關系。但檢察公共關系與人際關系在主體、服務對象、交往范圍等方面存在著明顯的區別，不可等同視之。

2.將檢察公共關系等同于“檢察宣傳”。“檢察宣傳”只是公共關系的一個方面，是檢察機關向社會公眾展示工作的單向傳輸，而檢察公共關系是檢察機關與社會公眾的雙向互動，包括檢察機關的自我管理、社會公眾意愿調查、與外部公眾的溝通協調等，將二者等同意味著忽視了檢察公共關系所具有的自我管理、雙向溝通功能。

3.將檢察公共關系等同于“危機應對”。“檢察公共關系不僅僅局限于出現危機時的危機應對，還包括關系平穩時的形象塑造、宣傳推廣、創意策劃等，可以說危機應對是非常時期的特殊應對，良好的形象塑造與維護是檢察公共關系的常態化表現，而且一般來講，關系平穩時期的良好形象塑造與維護有利于減少甚至杜絕“危機”的出現。

（二）檢察公共關系建設面臨的困境

1.研究力度不足。筆者在中國知網、萬方等期刊數據庫輸入“檢察公共關系”關鍵詞，發現相應論文僅有15篇。從作者來看，有12篇是出自檢察機關內部人員，僅有3篇為高校人員發表； 從期刊上來看，法學或相關核心期刊上沒有一篇，檢察機關刊物8篇，其他刊物7篇。從以上數據可以看出，目前我國對檢察公共關系的理論研究還十分薄弱，主要的研究人員來自于檢察機關內部。

2.重視力度不足。受傳統司法觀念的影響，多數檢察人員（包括決策人員）認為檢察機關應將工作重心全部置于司法辦案，特別是當前“案多人少”的司法困境下，公共關系可有可無。誠然，司法辦案是檢察機關安身立命之本，但良好的檢察公共關系在推動檢察業務工作中也不可或缺。專業化人才的缺乏和專門化機構的缺位，導致缺乏系統性策劃，檢察機關各職能部門沒有形成工作合力。

3.職能所限。檢察機關在國家權力架構中被定位為法律監督機關，在司法體制中被定為司法機關，在功能、性質和任務方面，都體現了法律監督的內在要求。具體來講，我國檢察機關的職權主要有批準逮捕權、公訴權、訴訟活動監督權等，從面對的公眾對象來看，批準逮捕權、公訴權主要是面向犯罪嫌疑人、被告人、被害人、辯護律師、訴訟代理人等，訴訟活動監督權主要是面向公安機關、人民法院以及行政執法機關，接觸的社會公眾范圍限定在觸犯刑事犯罪的人和不依法行政的行政執法機關等。從檢察機關在刑事司法中的地位和作用來看，檢察機關處于刑事訴訟程序的中間環節，刑事訴訟的前端面對的是公安機關，刑事訴訟的后端面對的是人民法院，在司法實踐中，被戲稱為“端飯的”。基于這樣的刑事訴訟地位，檢察機關既不能像公安機關那樣服務于社會大眾生活的多個方面，獲得社會大眾的廣泛知曉，也不能像審判機關那樣直接決定訴訟的結果，強烈的影響社會大眾的主觀認知。實際上，社會大眾對檢察機關在國家權力架構中的定位和履行的職能知之甚少，檢察機關成為一個“神秘機關”。

二、良好檢察公共關系的基本內核

檢察公共關系伴隨著檢察機關的成立就已經客觀存在，其隨著檢察機關在履行法律監督職能、維護法律尊嚴的過程中，通過與外部公眾之間的雙向聯系與溝通，接受社會監督中不斷發展和豐富，既是一種存續狀態，不以人的意志為轉移，又是司法活動、管理活動，能夠實現檢察工作與社會公眾良性互動，努力贏得最廣泛理解支持。良好檢察公共關系應當至少包含以下幾方面內容：

（一）以公正辦案為核心

檢察公共關系與企業公共關系都是公共關系在不同領域的具體體現，既有相同之處，又有區別。企業是以生產商品并最終銷售出商品為最終目的，產品質量是基礎，良好的企業形象有助于提高產品銷量。檢察公共關系是以辦理不同類別的案件為根本支撐的，向人民群眾提供優質的司法產品是其獲得良好形象的必要條件，而良好形象的獲得反過來會改善司法環境、爭取認同。因此，良好檢察公共關系的構建必須以辦案為核心，檢察機關要多辦案辦好案。

（二）以社會公眾為對象

從公共關系的構成要素來考量，檢察機關如果不重視外部社會關系，將無法實現良性發展。檢察機關是法律監督機關，從承擔的職能來看，檢察機關所面臨的社會公眾包括檢察機關所交往的廣大人民群眾、媒體、訴訟當事人、其他司法機關、黨政機關、人大及其常委會等特定人群、國家機關及社會團體等。檢察公共關系就是檢察機關與上述公眾群體之間發生的關系，檢察機關必須堅持著眼于自己聯系交往的群體，才能生存和發展。

（三）以獲得認同為目標

檢察公共關系是檢察機關在公眾中塑造良好形象的活動，必須以獲得認同、贊譽為目標。當前，檢察機關通過深化檢察體制改革來構建公正高效的檢察權運行機制，以達到保障公眾司法、提高司法公信力的效果，其最終目的也是為了獲得社會公眾的認同和贊譽。

（四）以雙向傳播為手段

檢察公共關系在主客體的溝通方面，主要手段是雙向傳播。如果只注意內部信息的輸出，忽視外部信息的采集和反饋，就無法感應司法環境的變化，有針對性的采取措施。如果忽視向外傳播信息，放棄自我形象的塑造也會導致公眾對檢察機關的不了解、不認可。因此，雙向傳播和溝通是公共關系的重要手段。

三、良好檢察公共關系的建設路徑

（一）充分履行檢察職能

1.充分行使公訴權。公訴是相對于自訴而言的，是國家法律賦予檢察機關的一項重要權能，包括起訴權、量刑建議權、不起訴權、抗訴權等。以不起訴自由裁量權為例，其意味著檢察官可以基于自己的判斷，在起訴與不起訴之間作出選擇。但由于刑事訴訟法對不起訴自由裁量權在犯罪情節和刑法適用上的雙重限制，長期以來，檢察機關對不起訴采取審慎態度，沒有充分行使不起訴權能，造成不起訴自由裁量權使用率低的現狀。實際上，應當明確的是，不起訴自由裁量權的賦予不僅擴大了檢察權，增加了法律靈活適用性，真正實現了“因案而異”，而且起到了同審判機關一樣直接決定訴訟結果的效果，同樣能夠強烈的影響、沖擊社會公眾的主觀認知，提升檢察機關在刑事訴訟中的地位，提升檢察機關的形象，改善檢察機關的公共關系。

2.充分行使公益訴訟權。檢察機關依法對行政行為開展監督，通過督促行政機關履職和督促糾正違法行政行為，對于切實維護公民、法人和其他社會組織的合法權益，促進行政機關依法行政，具有十分重要的現實和長遠意義。因此，檢察機關要牢牢抓住公益這個核心，突出辦案重點，大力辦理社會關注度高、嚴重損害生態安全的重大環境公益案件，聚焦聚力長期存在的生態頑疾，推動解決一批長期影響群眾健康的環境問題，在人民群眾心中牢牢樹立公益形象。

3.充分行使其他訴訟監督權。檢察機關通過履行監督職能，可以促使違法情況得到糾正，維護公民和法人的合法權益。但是實踐中，監督工作與訴訟工作發展失衡， 監督效果不甚理想。以刑事訴訟監督為例，與批準逮捕、審查起訴工作相比， 刑事訴訟監督工作的啟用率明顯偏低。監督權的不充分行使、有選擇性行使，必然會導致檢察機關提供的檢察產品是殘次品，必然不被社會大眾所認可，良好的檢察公共關系更無從談起。因此，檢察機關應盡快從轉變監督理念，豐富監督方式，從程序設置、實體追責等方面完善監督制度設計，增強檢察監督的剛性，通過有力的監督取得人民群眾看得見的監督效果，讓人民群眾知曉檢察機關、認可檢察機關，提高檢察機關美譽度。

（二）加強檢察公共關系專業化建設

1.購買服務。近年來， 向社會組織購買服務作為政府提供公共服務的一種新理念和新途徑，正被日益廣泛地實踐于社會公共服務的多個領域， 逐漸成為政府提高公共服務水平的重要途徑。對檢察機關來講，在“案多人少”的矛盾沖突和內設機構改革的背景下，檢察機關特別是基層檢察機關成立專門的機構變得十分困難，因此，向社會組織購買服務不失為一種合理的選擇。首先， 在與社會組織合作方面， 必須用法律程序對其進行規范， 明確可以購買服務的范圍， 將服務事項具體化、項目招標程序公平化、實施過程透明化，防止權責不清晰和不正當競爭。其次， 在具體運作上，由社會組織統一牽頭組織開展檢察公共關系建設，負責檢察公共關系的統一策劃、運作，檢察機關根據要求加強配合。最后，建立監督評估機制，合理評估社會組織對檢察公共關系建設的促進作用，加強對購買服務的監督管理，防止“買而不用”。

2.形象定位。從司法實踐來看，檢察機關在人民群眾心中的形象遠沒達到預期的目標。一個很重要的原因是，檢察機關缺乏自上而下的統一形象定位設計，也缺乏通俗易懂的檢察宣傳語。以公安機關和審判機關為例，人民群眾對公安機關的一般認識是“抓壞人的”，對審判機關一般認識是“判案子的”，可以看出不管是“抓壞人的”還是“判案子的”都可歸屬到訴訟范疇。但檢察機關與公安機關和審判機關不同，其還要履行監督職能，范圍涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等方面。因此，檢察機關的形象定位不應局限于訴訟范疇，還應充分考慮其監督屬性。考慮到檢察機關監督職能涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等方面，同時考慮到宣傳的大眾性、普適性，可以以“執法不公？找檢察院說理去！”為宣傳用語，突出檢察機關的監督形象，與檢察機關的憲法定位相符合，實現憲法定位與公眾評價相一致的理想效果。

3.宣傳與活動策劃。選取合適的個案并確定表現形式，組織協調檢察系統內外各級媒體，培育優秀檢察自媒體，進行統一的宣傳推廣，通過個案的策劃、推廣，來塑造檢察機關整體形象。如公訴人形象塑造策劃，可考慮選取一件較有影響、社會效果較好的案例，以紀錄片的形式記錄公訴人辦理案件的點點滴滴，充分展現公訴人在證據審查、事實判斷、法律運用等方面表現出的良好法律素養和嚴謹負責的工作態度，同時刻畫出公訴人在嚴苛的法律規定外展現出的人性溫情，引起人們對罪惡、法律、人性的思考，增強對公訴人的職業認同，提升檢察公信力。