“美國優先”戰略對多邊貿易體制的沖擊

徐昕

二戰之后，美國一手創立了以關貿總協定、世界銀行和國際貨幣基金組織為三駕馬車的國際經濟秩序。美國通過其中的關貿總協定，包括后來在此基礎上成立的WTO倡導自由貿易和市場經濟。長期以來，美國以其占壓倒性的經濟優勢，承擔了這一體制的領導者和擔保者的角色，為其在全球范圍內推行自由貿易保駕護航。

然而，自特朗普總統上臺后，美國開始旗幟鮮明地奉行“美國優先”戰略。特朗普總統在多種場合下明示或暗示現有的多邊貿易體制對美國不公平，甚至認為美國可以考慮退出該機制。種種跡象表明，美國已經修正了其對WTO多邊貿易體制的立場。

美國對WTO多邊貿易體制調整立場的現實根源

美國之所以發生如上立場的調整，原因是多方面的。但究其本質，根源在于美國在全球范圍內經濟實力的相對下降。這一本質性原因同時導致兩個結果，而這兩項結果最終都推動美國調整了對WTO多邊貿易體制的立場。

首先，經濟實力的相對下降導致美國對自由貿易政策的理解和執行發生了變化。回顧歷史，我們可以清晰地看到，美國對自由貿易的理解和執行是與其不同時期的經濟全球競爭力緊密相關的。當其經濟實力不足以支持“徹底”的自由貿易時，美國就會通過所謂的公平貿易主張來收縮其對自由貿易支持的幅度。例如，從上世紀80年代初開始，鑒于美國經濟開始向后工業化社會轉變，美國傳統制造業的國際競爭力大幅下降，為此，里根總統于1985年正式提出了“自由且公平的貿易”口號。此后，伴隨著新興經濟體的進一步強大，特朗普政府在向國會提交的《2017年總統貿易政策議程》中明確提出了“公平貿易”政策。該項政策的核心在于確保美國在開展對外貿易過程中享有充分的公平競爭機會。很顯然，當前美國對WTO的立場調整，正是其以上政策調整的延續和反映。

其次，經濟實力的相對下降導致美國無法再像過去那樣完全控制WTO多邊貿易體制。WTO成員方整體出現“南升北降”的局面，以美國為首的發達國家無法再像過去那樣主導多邊貿易體制的發展。兩大陣營在立場上有對立，在實力上僵持不下。按照結構現實主義者的觀點，如果大國無法主導多邊貿易體制，則勢必會選擇拋棄這一體系，最終導致體系走向崩塌。在很大程度上，這也是推動美國或選擇在體制內不作為，或挑戰現有體制，甚而可能最終離開體制的重要因素。

美國對WTO多邊貿易體制調整立場的動態發展

首先，美國日益冷淡處理多哈回合談判，不愿投入更多的領導力以實現盡早結束多哈回合的既定目標。在阿根廷布宜諾斯艾利斯剛剛結束的WTO第十一屆部長級會議上，美國充分表達了如上立場。美國將規則談判重點置于WTO-plus的新議題，包括電子商務、漁業補貼、服務規制等。對于多哈最艱難的焦點議題，則幾乎不作發聲。事實上，基于“美國優先”戰略，美國已在多種場合表示，未來將主要通過雙邊路徑與全球主要市場國家談判新的且更優的貿易協定。

其次，美國以多種方式挑戰WTO多邊貿易體制存在的核心。一方面，以特朗普為首的美國政府開始重拾美國歷史上反對WTO的言論，包括WTO削減了美國的國家安全以及對不公平貿易采取救濟的權力，導致美國這樣的高收入國家沒有太多的杠桿限制進口或執行貿易報復。在這類言論的指導下，美國更多地依據國內法律采取單邊貿易救濟行動，包括201條款、301條款以及337條款等。另一方面，美國不滿于WTO爭端解決機構頻頻裁決美國貿易救濟措施違反WTO規則的現狀，批評WTO目前已經演變成專司訴訟的機構，為此，美國通過技術手段拖延上訴機構成員的任命，以此阻撓爭端解決機制的正常運轉。

再次，在極端的情況下，美國甚至可能退出WTO多邊貿易體制。按照美國《烏拉圭回合協定法》第125節，美國自加入WTO后每五年對美國參加WTO的情況進行審議。具體做法是由總統向國會提交參與情況的報告，在這之后的90天內，眾議院和參議院的任一議員可以根據其對報告的考量，提交退出WTO的議案供審查并投票決定。歷史上，美國分別在2000年和2005年有議員提出過退出WTO的議案，并進入到投票程序，不過最終未能獲得通過。按照這一法律規定，美國接下來將在2020年由總統提交參與WTO情況的報告。在此之前，美國很有可能將此作為其在國際層面“要價”的威脅。如果各方不能妥善應對，不排除美國最終退出WTO的可能。

中國應繼續堅定支持多邊貿易體制

基于全球經濟實力格局的變化，美國調整了其繼續充當多邊貿易體制領導者和擔保者的角色，對多邊自由貿易體制的支持讓步于“美國優先”的戰略。但WTO通過維護一個自由、穩定的全球經貿秩序所帶來的好處顯而易見。因此，總體而言，美國目前仍處于觀望和等待的階段，最終對WTO多邊貿易體制采取何種立場是一個多變量綜合推動的結果，包含多種可能性。有鑒于此，中國應及早跟蹤研究美國的政策調整趨勢，做出穩健的戰略選擇和應對方案。

在此基礎上，必須承認，全球經貿治理格局正處于大發展、大變革、大調整時期，WTO多邊貿易體制也處于適應和調整的新階段。但迄今為止，絕大多數成員都認為WTO多邊貿易體制是不可替代的，也都支持WTO在全球經濟治理中發揮更大作用。

有鑒于此，首先，中國應繼續堅定地釋放支持多邊貿易體制的信號，避免其他成員跟風美國，喪失對多邊貿易體制的信心。其次，中國應采取實際行動支持WTO在現有規則基礎上繼續有效運轉。除了落實第十一屆部長級會議中已經達成的工作計劃外，中國應繼續推動貿易政策審議工作和爭端解決機制工作的正常開展，確保WTO在全球經貿治理中保持生命力。再次，中國也應繼續保持多邊貿易和區域貿易“兩條腿走路”的模式，增強自由貿易安排的開放性和包容性，構建面向全球的經濟合作和自由貿易網絡。

編輯|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者為上海對外經貿大學貿易談判學院副教授，上海對外經貿大學國際經貿治理與中國改革開放聯合研究中心研究員endprint